{"id":5286,"date":"2018-05-25T15:14:57","date_gmt":"2018-05-25T13:14:57","guid":{"rendered":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/?p=5286"},"modified":"2023-01-27T10:12:28","modified_gmt":"2023-01-27T09:12:28","slug":"parliamentary-control-over-the-organization-and-cost-of-public-offices","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/en\/il-controllo-del-parlamento-sullorganizzazione-e-il-costo-degli-uffici-pubblici\/","title":{"rendered":"Public expenditure and the cost of the Administration: the false myths of the spending review"},"content":{"rendered":"\n
\"\"<\/figure>\n\n\n\n

di Giovanni Vetritto<\/em>
Direttore Generale Presidenza del Consiglio dei Ministri<\/em><\/p>\n\n\n\n

Sono grato a Fondazione Etica che ha ritenuto meritevole di ripubblicazione, in relazione ad alcune circostanze di stretta attualit\u00e0, un mio intervento convegnistico del 2014, a suo tempo pubblicato da Eticapa, una rivista on line animata da dirigenti e funzionari pubblici ancora pensosi e responsabili rispetto alla deriva disfunzionale dell\u2019amministrazione pubblica nel suo complesso.<\/p>\n\n\n\n

In quel convegno si ragionava di spending review<\/em>, norme di revisione della disciplina di contabilit\u00e0 e proficuit\u00e0 della spesa. Confondendo regolarmente, come accade di continuo nei discorsi di certi politici, quel che l\u2019amministrazione \u201ccosta\u201d e quel che l\u2019amministrazione \u201cspende\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Antesignano di questa confusione \u00e8 un  volume di straripante successo di Sergio Rizzo e Gian Antonio Stella di ormai diversi anni fa; volume nella tesi di fondo pure condivisibile come denuncia, ma infarcito di paragoni implausibili e veri e propri errori. In un passaggio del volume si paragonavano i \u201ccosti\u201d di Palazzo Chigi e del n. 10 di Downing Street; senza considerare, ovviamente, che la Presidenza del Consiglio italiana \u201cspende\u201d, in quanto responsabile di servizi diretti ai cittadini, moltissime risorse che in gran Bretagna sono appannaggio di agenzie centrali o governi locali: dalla protezione civile, con tutto il suo armamentario scientifico e di sale operative, ai diversi piani straordinari per l\u2019incremento degli asili nido dell\u2019ultimo decennio.<\/p>\n\n\n\n

Una impostazione erronea del problema ha ovviamente reso fallimentari ormai almeno tre o quattro esperienze di Commissari alla spending review<\/em>, personalmente anche capaci e motivati. Ma non ci si pu\u00f2 meravigliare del fallimento della loro esperienza se nel frattempo si ritiene opportuno mettere per legge un tetto alle spese per la modernizzazione tecnologica delle amministrazioni in piena rivoluzione digitale, bloccare per decenni il turnover<\/em> del personale invecchiando saperi e competenze degli addetti, inseguire per settimane il fantasma di auto blu che a Roma non esistono praticamente pi\u00f9.<\/p>\n\n\n\n

Se si vuole ribilanciare l\u2019equilibrio a favore di ci\u00f2 che l\u2019amministrazione \u201cspende\u201d alleggerendo le voci di ci\u00f2 che l\u2019amministrazione \u201ccosta\u201d occorre una revisione organizzativa coraggiosa, che implica inevitabilmente un investimento iniziale; ogni operazione di downsizing<\/em> aziendale richiede un simile passaggio per avere risparmi a regime. L\u2019innovazione della macchina pubblica passa per l\u2019abbandono di un modello organizzativo ottocentesco e un ingresso deciso nel terzo millennio della multilevel digital governance<\/em>; che a sua volta postula uno svecchiamento del personale (e in particolare della dirigenza).<\/p>\n\n\n\n

Si \u00e8 preferito invece per diverse legislature abbracciare una politica della lesina che non ha ridotto significativamente n\u00e9 la voce complessiva della spesa pubblica n\u00e9 (ci\u00f2 che \u00e8 ancora peggio) il rapporto tra ci\u00f2 che l\u2019amministrazione \u201ccosta\u201d e ci\u00f2 che \u201cspende\u201d.<\/p>\n\n\n\n

E ancora, con l\u2019Italia ormai buona ultima in Europa per numero di dipendenti pubblici (tanto in percentuale della forza lavoro attiva che per numero di cittadini serviti da ciascun burocrate) ci si meraviglia dello scarso rendimento degli uffici, si invocano epurazioni di legioni di impiegati in realt\u00e0 inesistenti, si favoleggia di costose riforme finanziate da eliminazione di una \u201cspesa improduttiva\u201d che poi nessun Ministro o Commissario, arrivato al Governo, mai trova; per la banale ragione che in realt\u00e0 non ce n\u2019\u00e8, o almeno ce n\u2019\u00e8, e non poca, soltanto a fronte di come l\u2019amministrazione potrebbe funzionare se si avesse il coraggio di una review<\/em> organizzativa e non puramente finanziaria. Che richiederebbe per\u00f2 competenze, visione politica, modernit\u00e0 di conoscenze, antideologismo che nella classe partitica ormai scarseggiano paurosamente. Prova ne sia che ogni nuovo Ministro, dopo l\u2019insediamento, finisce regolarmente per chiedere pi\u00f9 personale, migliori attrezzature, staff pi\u00f9 adeguati, tutte cose espressamente vietate da norme approvate in Parlamento pressoch\u00e9 all\u2019unanimit\u00e0 e che hanno il solo effetto di impedire ogni vera opera di modernizzazione istituzionale.<\/p>\n\n\n\n

\u00c8 di questi giorni, poi, la notizia di una Italia per la prima volta ultima per utilizzo dei Fondi strutturali Europei nella storia di questa politica; rileggere se stessi a distanza di quattro anni e verificare di avere intuito tutto e lanciato l\u2019allarme quando ancora si poteva intervenire (come vedr\u00e0 chi avr\u00e0 la pazienza di proseguire queste pagine) non \u00e8 di nessuna consolazione e gratificazione per un professionista dell\u2019amministrazione. \u00c8 solo fonte di amarezza.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Quando si parla di spesa pubblica, \u00e8 necessario distinguere i due differenti concetti di \u201ccosto\u201d e di \u201cspesa\u201d: quello che un\u2019Amministrazione \u201ccosta\u201d , voce, ahim\u00e8 rigidissima, che discende dal modo in cui l\u2019amministrazione \u00e9 organizzata e in cui, conseguentemente, sono allocate le risorse; mentre ci\u00f2 che l\u2019amministrazione \u201cspende\u201d rappresenta in fin dei conti la realt\u00e0 delle politiche pubbliche.<\/p>\n\n\n\n

Si interviene generalmente \u2013 soprattutto nelle fasi concitate in cui il bilancio pubblico va sotto stress<\/em>, per esempio per la speculazione internazionale \u2013 solo sul fattore \u201cspesa\u201d, perch\u00e9 il fattore \u201dcosto\u201d dell\u2019organizzazione complessiva \u00e8 sempre rigido e impossibile da manovrare nell\u2019emergenza. Ecco quindi che il punto vero di un programma di revisione della spesa pubblica: la riorganizzazione degli uffici.<\/p>\n\n\n\n

Ma come bisogna riorganizzare l\u2019amministrazione? Io sono cresciuto sulle pagine di un libro che continuo a considerare non soltanto di straordinaria importanza (secondo me dovrebbe essere testo di esame per chiunque voglia diventare burocrate, e forse anche parlamentare), ma anche bello come un romanzo. E\u2019 un libro di Guido Melis, del 1988, sui \u201cdue modelli\u201d di amministrazione pubblica tra et\u00e0 giolittiana e fascismo. In quel libro Guido Melis ci racconta il conflitto fra due diverse idee dell\u2019organizzazione della Pubblica Amministrazione, condivise da gruppi distinti di politici ed alti burocrati in una fase ben precisa della storia d\u2019Italia; due idee diverse che non erano politicamente neutre, ma dipendevano a loro volta da idee ben precise sull\u2019economia, sulla societ\u00e0, in definitiva sul Paese. E ci racconta come il modello di quelli che allora erano gli innovatori (i \u201ctayloristi della scrivania\u201d), consapevoli che non era pi\u00f9 il tempo dell\u2019amministrazione organizzata come l\u2019esercito prussiano, ma di un\u2019amministrazione organizzata come l\u2019impresa fordista (che era il grande salto di qualit\u00e0 nell\u2019efficienza delle grandi organizzazioni della seconda rivoluzione industriale), vinse in un certo pugno di Enti, di amministrazioni separate dallo Stato; ma perse nell\u2019amministrazione ministeriale.<\/p>\n\n\n\n

Noi abbiamo, ancora oggi, l\u2019amministrazione centrale ministeriale organizzata come l\u2019esercito prussiano; e corriamo il rischio, se non studiamo abbastanza, di innamorarci di idee organizzative che hanno ballato una sola estate.<\/p>\n\n\n\n

Penso all\u2019idea rigida che tutto possa essere controllato attraverso una scomposizione dei ministeri in agenzie \u201cmonoprodotto\u201d, che era il modello del new public management<\/em>; \u00e8 un\u2019idea rozza, che pure per alcuni anni ha trionfato nella letteratura internazionale; ma che oggi in quelle stesse riviste di letteratura internazionale \u00e8 considerata del tutto superata. Cito un solo articolo di un paio di anni fa, in cui si sostiene \u201cnew public management is dead<\/em>\u201d, il new public management \u00e8 morto; oggi \u00e8 il tempo della multilevel public governance <\/em><\/strong>a forte contento tecnologico, che \u00e8 tutt\u2019altra cosa, richiede altre flessibilit\u00e0, richiede l\u2019adozione di modelli organizzativi flessibili postfordisti.<\/p>\n\n\n\n

Un nuovo paradigma organizzativo per il settore pubblico che, quindi, ci costringe ad una sfida che \u00e8 estremamente difficile per una ragione ontologica: le nostre Pubbliche Amministrazioni non hanno il minimo di maturit\u00e0 organizzativa e, se non facciamo il salto di qualit\u00e0 organizzativo, non riusciremo mai ad intervenire su quanto costa l\u2019amministrazione, quindi dovremmo sempre pi\u00f9 tagliare sul quanto spende, sacrificando le politiche.<\/p>\n\n\n\n

Ma su questo viviamo anni nei quali, ancora una volta, la burocrazia non \u00e8 un monolite, ma \u00e8 articolata tra innovatori, che portano avanti una nuova idea di amministrazione, e conservatori.<\/p>\n\n\n\n

Come si fa, allora, ad intervenire, a spingere l\u2019amministrazione a scegliere fra i possibili modelli organizzativi, risolvendo il conflitto interno agli apparati tra innovatori e conservatori? Serve la politica.<\/p>\n\n\n\n

Chi vi parla si riferisce da sempre ad un filone culturale liberal-socialista e gobettiano, i cui maggiori esponenti sapevano mettere a frutto la capacit\u00e0 e la coerenza della migliore cultura politica italiana e della migliore scienza organizzativa, attorno ad alcuni rappresentanti della classe politica italiana e che, dalle fasi di analisi del problema burocratico sulle pagine de \u201cL\u2019Unit\u00e0\u201d di Salvemini, allo sforzo di Francesco Saverio Nitti, fino all\u2019ultimo grande esponente di questa cultura che \u00e8 stato probabilmente Ugo La Malfa, ha sempre avuto un\u2019attenzione particolare al presidio che, anche attraverso il Parlamento, la politica deve avere rispetto alla capacit\u00e0 dell\u2019amministrazione di rispondere organizzativamente nell\u2019attuazione del disegno deciso democraticamente. Nulla che si intraveda oggi.<\/p>\n\n\n\n

Andiamo a rileggere la discussione sulla messa in stato di accusa del Ministro Trabucchi negli anni \u201960, in relazione allo scandalo dei tabacchi brasiliani; ed in particolare l\u2019intervento di Ugo La Malfa, che chiedeva \u201ccon dolore\u201d(parole sue), la messa in stato di accusa di questo Ministro, di cui era peraltro personalmente amico. Andate a guardare le osservazioni organizzative che La Malfa fa su come fosse il modello organizzativo dell\u2019Azienda autonoma ad aver consentito un certo tipo di commistioni politiche nelle decisioni tecniche.<\/p>\n\n\n\n

Oggi siamo in una condizione in cui, nell\u2019anno \u201cuno\u201d di un settennio decisivo di programmazione europea, il Parlamento non entra nelle questioni organizzative della Pubblica Amministrazione; ritiene normale che, a 6 mesi e pi\u00f9 dall\u2019approvazione di una legge che ha ridefinito totalmente l\u2019organizzazione delle strutture italiane della coesione (che devono curare l\u2019utilizzo degli unici 100 miliardi che avremo a disposizione nei prossimi 7 anni per evitare il tracollo di questo Paese) gli atti organizzativi conseguenti non siano stati adottati; tanto che a giugno di quest\u2019anno noi non sappiamo ancora come sar\u00e0 fatta la struttura di Presidenza che deve assolvere alle funzioni \u201calte\u201d della programmazione dei Fondi europei, come sar\u00e0 l\u2019Agenzia che dovr\u00e0 implementare i progetti attuativi; ma in compenso si \u00e8 fatto un bando per scegliere il Presidente di un\u2019Agenzia che nessuno sa ancora cos\u2019\u00e8, perch\u00e9 a tutt\u2019oggi non esiste nessuna formulazione pubblica, nemmeno oggetto di discussione, sul regolamento organizzativo della tale Agenzia.<\/p>\n\n\n\n

Non \u00e8 nemmeno chiaro cosa l\u2019Agenzia far\u00e0 in paragone alle tante societ\u00e0 pubbliche di progetto che gi\u00e0 esistono. Invitalia, il Formez, Studiare Sviluppo, Italia Lavoro, ISFOL, Promuovitalia, sui Fondi europei noi abbiamo una quantit\u00e0 di societ\u00e0 per azioni in pubblico comando (come le chiamava Massimo Severo Giannini), che non \u00e8 ulteriormente sostenibile; non \u00e8 solo Invitalia, ma \u00e8 lei pi\u00f9 tutte le altre, due, tre, quattro, cinque. E\u2019 il momento che il Parlamento verifichi come sono stati scelti i Direttori generali che \u201cin house<\/em>\u201d conferiscono queste risorse a queste strutture costosissime. E cosa costoro sanno fare: la progettazione, europea o nazionale, deve venire dalla Direzioni generali, non pu\u00f2 venire dalle societ\u00e0 in house<\/em>, ma oggi accade il contrario, per cattiva scelta dei responsabili della committenza ministeriale.<\/p>\n\n\n\n

Queste cose il Parlamento non pu\u00f2 non controllarle, perch\u00e9 questo \u00e8 ci\u00f2 che l\u2019amministrazione costa. Il Formez si prende mediamente il 40%, il 50% delle risorse del Ministero di riferimento, perch\u00e9 quel 40% \u00e8 quanto il Formez costa (e costa pi\u00f9 di un Ministero, ma funziona peggio); solo che poi con l\u2019altro 40-50% prende i tre giovani neolaureati, che vengono mandati presso i Ministeri di riferimento a scrivono veramente i programmi (e che l\u2019amministrazione stessa non pu\u00f2 scegliere per qualche cervellotica norma organizzativa apparentemente draconiana ma negli effetti scellerata).<\/p>\n\n\n\n

Questa \u00e8 la realt\u00e0 dell\u2019Amministrazione, non ci si pu\u00f2 aspettare che un Governo possa operare in materia senza il controllo del Parlamento.<\/p>\n\n\n\n

[\u2026]<\/p>\n\n\n\n

 la Pubblica Amministrazione \u00e8 un sottosistema sociale, non un rotismo esecutivo, non pu\u00f2 funzionare a prescindere dal sistema politico, bisogna avere un\u2019idea di qual \u00e8 la direzione politica in cui si va per poterla far funzionare, e ogni dialettica tra Governo e Parlamento pu\u00f2 aiutare a tenere la barra organizzativa del sistema.<\/p>\n\n\n\n

Io che appartengo all\u2019ultima generazione che ha davvero studiato Keynes, invece di ipostatizzarlo per farne il nemico e l\u2019origine di tutti i mali, dico che proprio il punto della programmazione delle risorse finanziarie dimostra che cos\u00ec non si pu\u00f2 andare avanti; perch\u00e9 programmazione non \u00e8 una parolaccia, non \u00e8 il cripto comunismo, \u00e8 la regola dei Fondi europei che \u2013 guarda caso \u2013 spendiamo male, ma meglio di qualunque altro Fondo che esista in questo Paese. Perch\u00e9, quando diciamo che non usiamo bene i Fondi europei, scordiamo come spendiamo i soldi nazionali (quelli delle delibere CIPE, per esempio): ovvero ancora peggio (ci sono soldi di delibere degli anni \u201990 ancora in giro).<\/p>\n\n\n\n

Noi spendiamo quasi bene i soldi europei, nel senso che li spendiamo malissimo, ma qualunque altra risorsa nazionale la spendiamo molto peggio.<\/p>\n\n\n\n

Questo \u00e8 il punto cruciale del problema della spesa pubblica e della spending review, che deve essere soprattutto organizational review.<\/p>\n\n\n\n

Siamo con l\u2019amministrazione alla bancarotta organizzativa, la politica deve rimettere la testa sull\u2019amministrazione e farla diventare una grande questione di cui si discute in Parlamento e con il Parlamento.<\/p>\n\n\n\n

[\u2026]<\/p>\n\n\n\n

Queste sono le questioni, al di fuori di questo si va in una pura retorica, con la quale noi continueremo con un\u2019amministrazione che costa troppo e proprio  per questo \u00e8 costretta a spendere sempre meno.<\/p>\n\n\n\n

27 giugno 2014<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

When we talk about public spending, it is necessary to distinguish the two different concepts of "cost" and "expenditure": what an administration "costs", a voice, unfortunately very rigid, which derives from the way in which the administration...<\/p>","protected":false},"author":1,"featured_media":5281,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"footnotes":""},"categories":[16],"tags":[],"class_list":["post-5286","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-monitoraggio-sui-comuni","vecchie-categorie-uncategorized"],"blocksy_meta":{"styles_descriptor":{"styles":{"desktop":"","tablet":"","mobile":""},"google_fonts":[],"version":6}},"acf":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/en\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5286","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/en\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/en\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/en\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/en\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=5286"}],"version-history":[{"count":4,"href":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/en\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5286\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":9361,"href":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/en\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5286\/revisions\/9361"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/en\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=5286"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/en\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=5286"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.fondazionetica.it\/en\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=5286"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}