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La difficile apertura alla concorrenza della distribuzione del gas in Italia

La consapevolezza del caos che nel nostro paese è generato in molti settori di attività economica dal susseguirsi di leggi incomplete e contraddittorie spesso non va al di là di una ristretta cerchia di addetti ai lavori. Non per questo, tuttavia, la grande maggioranza dei cittadini rimane al riparo dalle conseguenze negative delle scelte del legislatore. Un esempio di legislazione inefficace e incongrua poco conosciuto ma dalle importanti conseguenze per tutti i consumatori è fornito dal caso della distribuzione del gas.

Il gas che utilizziamo nelle nostre case viene da lontano, spesso dall’estero. Lo convoglia verso le principali destinazioni di consumo la rete dorsale di trasporto ad alta pressione, gestita da Snam Rete Gas, una società del gruppo Eni. Alle porte di ogni singola città (city-gate) apposite stazioni di decompressione consentono al gas di essere immesso nelle tubazioni a bassa pressione che si diramano fin dentro le abitazioni. Le reti locali a bassa pressione sono le cosiddette reti di distribuzione. La gestione di un impianto di distribuzione è un tipico monopolio naturale che viene dato in concessione dal comune ad apposite società. La distribuzione del gas è un’attività cruciale per il processo di liberalizzazione della vendita di gas, perché chi vende gas deve accedere alla rete locale per farvi passare il proprio gas, deve acquisire i servizi di misura (lettura dei contatori) forniti dal distributore, deve essere in grado, laddove convinca il consumatore ad acquistare il suo gas lasciando il vecchio fornitore, di effettuare con successo il complicato processo di sostituzione (cd. switching) gestito dal distributore. In quanto monopolio naturale e attività cruciale per il segmento a valle della vendita, la distribuzione di gas è soggetta ad una penetrante regolazione da parte dell’autorità di settore (Autorità per l’energia elettrica e il gas – AEEG). La distribuzione di gas, essendo un’attività regolata, è un business nella sostanza sicuro e remunerativo. Non a caso, quando Enel ha deciso di vendere la sua società di distribuzione del gas (Enel rete gas) l’acquirente è stato un fondo di investimento (F2i).

Come si è detto, per diventare distributori di gas si deve ottenere una concessione dal comune. Storicamente le concessioni sono state rilasciate a trattativa privata, senza nessun confronto competitivo. Grandi società private (come Italgas, del gruppo Eni) o municipalizzate (come A2A, Iren, Hera, ma anche una miriade di piccole società in comuni minori) hanno ottenuto in questo modo la gestione degli impianti di distribuzione di comuni grandi e piccoli. Un sistema opaco e discrezionale, certo non il modo migliore per ottenere dagli aspiranti distributori le offerte economicamente e qualitativamente più convenienti.

Come in tutto il resto del settore del gas, anche nella distribuzione il vero spartiacque tra un prima dominato dall’opacità e dal monopolio di fatto o di diritto e un dopo nel quale la trasparenza e la liberalizzazione sono diventati quantomeno degli obiettivi dichiarati è rappresentato dal d.lgs. 164/2000, noto anche come “decreto Letta”, a sua volta ispirato dalle direttive comunitarie di liberalizzazione dei settori energetici che sono state adottate a partire dalla fine degli anni novanta. Il decreto Letta stabilisce chiaramente (art. 14) che il concessionario della distribuzione del gas deve essere individuato tramite gara. La concessione deve durare al massimo dodici anni e la gara va indetta al più tardi un anno prima della scadenza della concessione. Ma come si è visto, le concessioni in essere al momento dell’emanazione del Letta erano state per lo più attribuite senza gara e in molti casi neppure prevedevano una scadenza, o erano state rilasciate per periodi lunghissimi. Il decreto allora ha stabilito un periodo transitorio (art. 15) fino al 31 dicembre 2005. A quella data, tutte le concessioni affidate senza gara prive di scadenza o con scadenza fissata per una data successiva dovevano considerarsi terminate. Il decreto Letta consentiva poi una estensione del periodo transitorio di uno o due anni per imprese che avessero superato determinati criteri dimensionali. Il principio ispiratore del Letta era chiaro: la concorrenza per il mercato avrebbe consentito di selezionare le imprese più efficienti per l’esercizio della distribuzione del gas, a tutto vantaggio dei consumatori finali e delle società di vendita per le quali è inevitabile acquistare i servizi del distributore. Ma che il passaggio al nuovo sistema sarebbe stato difficile si intuiva già dal complicato meccanismo di transizione disegnato dal decreto. E infatti questo passaggio ad oggi non è ancora avvenuto.

Quattro anni dopo il Letta, una nuova legge (L. n. 239/2004 art. 1, comma 69, cd. Legge Marzano) ha messo mano alla durata del periodo transitorio, con una formulazione tanto ambigua (“il periodo transitorio di cui al citato articolo 15, comma 5, termina entro il 31 dicembre 2007”) da dare origine ad un contenzioso risolto solo con un nuovo decreto, (DL n. 273/2005 “Milleproroghe”, convertito con la l.n. 51/2006). Col Milleproroghe la scadenza del periodo transitorio del Letta è stata spostata al 31 dicembre 2007, con proroga al 31 dicembre 2009 se ricorrevano le condizioni già previste dal Letta. Insomma, tutto veniva rinviato di due anni.

Altri due anni sono stati poi aggiunti dal DL n. 159/2007 (cd. “collegato alla Finanziaria 2008”, convertito con la L. n. 222/2007), stavolta però con delle importanti innovazioni. Tra queste, la principale era la previsione di non fare più delle aggiudicazioni per singola concessione comunale, bensì di aggregare le concessioni in bacini (o ambiti) ottimali di utenza (che dovevano esser definiti dai due ministeri dello Sviluppo Economico e degli Affari regionali, su proposta dell’AEEG e sentita la Conferenza Unificata). La gara sarebbe stata per bacino di utenza, e il MSE avrebbe dovuto stilare entro tre mesi i criteri per la aggiudicazione. L’innovazione era veramente epocale: la distribuzione doveva infatti passare da essere un business polverizzato in 9000 concessioni comunali e con centinaia di operatori ad un’attività svolta in un numero limitato (ancorché da definire) di ambiti dalle poche decine di imprese che si sarebbero aggiudicate le gare.

La proroga biennale stabilita dal collegato alla finanziaria 2008 ha avuto però vita breve. La finanziaria del medesimo anno (L. n. 244 del 24-12-2007, art. 2, comma 175) infatti, ha ripristinato i termini di scadenza stabiliti dal Milleproroghe, limitandosi a dettare i tempi delle gare che dovevano essere organizzate col nuovo sistema degli ambiti. Secondo la finanziaria 2008, la gara deve essere bandita per ciascun bacino ottimale di utenza “entro due anni dall’individuazione del relativo ambito territoriale, che deve avvenire entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”; il che significa, prendendo il 31 dicembre 2007 come data approssimativa di entrata in vigore della legge, entro il 31 dicembre 2010.

La storia infinita dell’introduzione della concorrenza per l’aggiudicazione del servizio di distribuzione del gas è venuta quindi ad intrecciarsi con un’altra vicenda dal percorso quantomeno accidentato, quella della definizione degli ambiti. E’ evidente che si tratta di temi strettamente legati: una volta scadute le concessioni in essere era infatti essenziale, per poter passare al nuovo sistema, che gli ambiti fossero definiti e che fossero state messe a punto le procedure per la individuazione del nuovo distributore d’ambito. Per una volta, quindi, ancorché con sette anni di ritardo rispetto al Letta, il legislatore sembrava aver immaginato una tempistica che seguiva una sequenza logica: definizione degli ambiti entro il 31 dicembre 2008, poi due anni per l’indizione delle gare mentre, nel frattempo, scadevano (il 31 dicembre 2009) le concessioni in essere.

Il processo di definizione degli ambiti però coinvolge interessi di numerosi soggetti (società di distribuzione, enti locali) che sono riusciti a renderlo, a tutt’oggi, uno scoglio insuperabile. L’AEEG ha adempiuto per tempo al ruolo di proposizione dei nuovi ambiti ad essa affidato dalla Finanziaria 2008, pubblicando già nel giugno del 2008 un documento di consultazione nel quale si proponeva di fissare in qualche decina il numero degli ambiti. Proteste e pressioni provenienti da varie parti hanno poi bloccato il processo e il legislatore non ha saputo far di meglio che prorogare il termine di legge per la definizione degli ambiti al 31 dicembre 2012, esautorando l’AEEG anche del suo ruolo propositivo e rimettendo l’intera decisione al Ministero dello sviluppo economico di concerto con il Ministero per i rapporti con le regioni (art. 15, comma 1, lettera a-bis, del decreto legge n. 135/2009, convertito nella legge n. 166/2009).

A questo punto però la sequenza logica della tempistica è venuta meno: le concessioni sono scadute al 31 dicembre 2009 ma il nuovo regime è ancora ben lungi dall’esser definito. Cosa devono fare i comuni con le concessioni in scadenza? Prorogare il concessionario uscente fino al 2012 quando – forse – ci sarà il nuovo sistema? Fare comunque una gara per la concessione comunale e poi in qualche modo si troverà l’aggiustamento col nuovo regime, magari facendo della concessione di nuova assegnazione un’enclave ad esaurimento all’interno dell’ambito di riferimento? Ognuno degli stakeholders della vicenda ha naturalmente la sua risposta. Quella più influente viene dal giudice amministrativo. A più riprese, tra 2008 e 2009, il TAR Lombardia – Brescia ha ribadito che non appare sostenibile la tesi del blocco delle gare fino alla creazione degli ambiti territoriali minimi. Molti comuni, cui peraltro la soluzione non dispiace perché consente loro di mantenere la gestione di un processo che passerà invece, in futuro, al capofila dell’ambito, chiunque esso sarà, hanno provato a bandire le gare. Tra questi il comune di Roma, il più importante, per numero di utenti, di tutta l’Italia. Nel caos normativo, però, molti distributori uscenti non sono rimasti inerti e hanno deciso che la loro risposta alle domande di cui sopra era invece che fosse più opportuno prorogare la loro concessione. E se i comuni avevano deciso comunque di bandire la gara, hanno fatto di tutto per ostacolarla, cosa non difficile perché basta rifiutarsi di fornire al comune stesso le complesse informazioni necessarie per redigere il bando (le caratteristiche della rete e della sua attività di gestione), che solo il concessionario uscente possiede.

Arriviamo così all’oggi. In ordine sparso molti comuni tentano di fare le gare, molti distributori fanno resistenza, il Ministero annuncia i provvedimenti per la definizione del nuovo sistema che slittano di mese in mese. L’Autorità antitrust ha dovuto avviare un procedimento per abuso di posizione dominante nei confronti di Italgas, che in qualità di distributore uscente avrebbe rifiutato di fornire ai comuni di Todi e – soprattutto – di Roma, la documentazione necessaria per fare la gara. Nella confusione più completa, una sola cosa è chiara: se le premesse del Letta erano giuste e l’introduzione della concorrenza per l’assegnazione delle concessioni doveva servire a drenare parte della ricchezza generata dalla distribuzione del gas per restituirla, in qualche forma, ai consumatori finali, a dieci anni di distanza non è ancora chiaro come e quando questo passaggio potrà avere luogo.

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