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I gruppi di interesse nelle democrazie



I Gruppi di interesse  concorrono utilmente al buon funzionamento delle nostre democrazie  oppure la loro azione ostacola il pieno sviluppo delle istituzioni democratiche? Il quesito si giustifica con il fatto che è diffusa, nell’opinione pubblica e  in certi settori delle scienze sociali,  l’idea secondo la quale i gruppi operino all’ombra delle istituzioni democratiche per promuovere interessi particolaristici, non di rado a spese della maggioranza dei cittadini.
Si può rispondere al quesito contestualizzandolo all’interno delle democrazie occidentali per il periodo relativo agli ultimi cinquant’anni nel corso dei quali si è registrata nelle democrazie mature una crescente disaffezione dei cittadini sia nei confronti dell’operato dei governanti che del funzionamento delle istituzioni democratiche [Putnam, Pharr e Dalton, 2000].
I fattori elencati per spiegare la disaffezione sono diversi. Il primo imputato è la avvenuta  trasformazione dei maggiori partiti politici in cartel parties, cioè in organizzazioni collusive scarsamente distinguibili le une dalle altre sul piano programmatico [Katz e Mair 1995]. E’ stata inoltre ipotizzata un’aumentata distanza tra le aspettative crescenti dei cittadini e le insufficienti capacità attuative della democrazia, alle prese con società sempre più complesse. Si è anche puntata l’attenzione sul più elevato livello di istruzione  che  genera scetticismo nei cittadini a fronte di una retorica democratica periodicamente smentita dai fallimenti dei governi.  Né va dimenticata l’accresciuta capacità dei media di registrare in modo sempre più puntuale l’attività dei governanti,  che espone all’immediato giudizio dei cittadini le frequenti inadempienze del ceto politico. Insomma, la disillusione dei cittadini nei confronti dei governanti e del  funzionamento delle istituzioni democratiche sembrerebbe, plausibilmente,  il risultato del concorso di più fattori tra i quali l’operato dei gruppi di interesse non è necessariamente quello più rilevante.


In questo contributo tenteremo, però, di andare oltre il pregiudizio diffuso nei confronti dei gruppi per sottolineare che i gruppi di interesse possono ostacolare il buon funzionamento della democrazia, ma possono altresì contribuire a migliorarne le prestazioni. I gruppi di interesse sono cioè parte del problema del cattivo funzionamento della democrazia ma sono anche parte  della soluzione del problema della ri-legittimazione dei governanti e delle istituzioni democratiche. Una migliore conoscenza della loro  azione all’interno delle democrazie mature può aiutare a valorizzare quel molto di buono che i gruppi  sono in grado di offrire per migliorare il nostro vivere associato.
Procederemo, nel prossimo paragrafo,  a identificare la platea dei gruppi di interesse che è molto più vasta di quella solitamente associata in modo riduttivo  con le organizzazioni  economiche promotrici di “interessi speciali”.  Procederemo, poi, nei paragrafi successivi,  ad esaminare l’azione dei gruppi in quattro diversi ambiti del processo politico democratico:  partecipazione, rappresentanza, rispondenza, responsabilità (accountability) per tirare alcune brevi conclusioni di sintesi nel paragrafo finale.


Tipi di gruppi

I casi empirici a cui si può attribuire l’appellativo di gruppo di interesse sono tanti.  I gruppi di interesse si possono infatti riscontrare all’interno della platea di organizzazioni che rappresentano  il mondo del lavoro, della produzione, dei servizi, nelle istituzioni sociali, nelle attività di volontariato e in segmenti delle stesse istituzioni pubbliche.   La varietà dei casi è dunque così vasta che non sorprende l’assenza di un qualsiasi censimento volto a quantificare il fenomeno dei gruppi. Sono disponibili, invece, diverse tipologie che tentano di classificare i gruppi distinguendoli in base a criteri differenti.  Nel nostro caso adottiamo una tipologia basata sul contenuto dell’inter-esse, del collante che induce diversi individui a mettersi insieme e distingueiamo   tra gruppi sezionali o economici e gruppi promozionali o per una causa, cioè   organizzati per manifestare particolari preferenze di policy  [Salisbury 1975, 182].

Fig. 1.  APPROX QUI

● I gruppi economici riflettono i “grandi interessi”  della società e rappresentano individui che aderiscono all’organizzazione in base all’interesse derivante dalla loro occupazione (operai, insegnanti, infermieri, ecc.).  Oppure, rappresentano una determinata categoria di produttori (industriali, agricoltori, ecc.) o di erogatori di servizi ( istituti finanziari, commerciali, ecc.). I tre tipi più importanti di  gruppi di interesse economici sono i sindacati, le organizzazioni imprenditoriali e le associazioni professionali (avvocati, medici, ingegneri, ecc.) (Fig. 1).
● I gruppi per una causa sono organizzazioni volontarie  i cui membri sono accomunati da un interesse che non è direttamente correlato  alla loro condizione occupazionale. Ne fanno parte, cioè,  persone che condividono una qualche comune aspirazione che prescinde dalla loro attività lavorativa. La categoria dei gruppi per una causa è suscettibile di numerose suddivisioni  in quanto copre un ampio spettro di organizzazioni volontarie, tra le quali numerose sono le associazioni di volontariato dedicate a svolgere compiti di pubblica utilità in misura complementare o sostitutiva dell’intervento pubblico e anche le associazioni dei consumatori, le associazioni culturali, ricreative, dei reduci di guerra, scientifiche, ecc.
Inoltre, sono gruppi per una causa anche i gruppi di interesse pubblico (Fig. 1).Tali   organizzazioni  perseguono l’ottenimento di beni pubblici,  i cui benefici possono essere fruiti in eguale misura da tutti i cittadini, anche se non militano o non sostengono le organizzazioni mobilitate [Berry 1978, 385].  Perciò, dei gruppi di interesse pubblico non fanno parte i sindacati perché, sebbene possano  anche battersi per ottenere beni pubblici,  sono per lo più impegnati in attività indirizzate a favorire la loro membership [ibidem, 386]. Sono, invece, gruppi di interesse pubblico in senso proprio le organizzazioni per la promozione dei diritti umani (per l’abolizione della pena di morte, contro l’uso della tortura, ecc.),   quelle impegnate nella tutela ambientale, per la promozione della pace, le organizzazioni dei consumatori che chiedono prodotti sicuri a prezzi ragionevoli.  Tutte queste associazioni  si distinguono dai gruppi economici, oltre che per il tipo di obiettivi perseguiti, per la loro inclusività nel senso che sono aperte a tutti i cittadini indipendentemente dalle loro credenziali occupazionali o professionali [Walker 1983, 392].
Tra i gruppi per una causa bisogna considerare anche i  gruppi identitari (Fig. 1) di cui fanno parte persone che si attivano per ottenere il riconoscimento legittimo e la tutela di una qualificazione distintiva  della loro personalità che deriva dalla nascita o è il risultato di una scelta individuale:  i diritti delle donne, la professione di una fede religiosa, l’uso di una lingua, il riferimento a certe tradizioni culturali, il proprio orientamento sessuale.
Tra i gruppi per una causa vanno, infine, segnalati  anche quelli etichettabili con l’acronimo Nimby – Not in my back yard –   per la diffusione che hanno avuto nelle nostre democrazie. I Nimby sono gruppi di natura ibrida a metà strada tra i gruppi sezionali  e per una causa (Fig. 1). Sono in parte apparentabili ai primi perché la motivazione che spinge  la membership a mobilitarsi è di carattere materiale e prevede un beneficio immediato solo per gli appartenenti al gruppo. L’obiettivo principale è più o meno sempre la difesa del territorio in cui è insediata la membership. I Nimby chiedono, spesso con forme clamorose di protesta, che  la costruzione di una centrale nucleare,  di un impianto di incenerimento dei rifiuti, di una prigione,  di un aeroporto o di una autostrada,  vengano realizzate  “ovunque tranne che qui”.  Ma gli obiettivi promossi dai Nimby possono trovare sostegno anche in persone esterne al territorio “minacciato”  in nome della  condivisione di un diverso modello di sviluppo ambientale e di forme più dirette di partecipazione politica.   Per questo secondo aspetto i Nimby riecheggiano tematiche familiari ai gruppi  per una causa;  in particolare,  ai gruppi di interesse  pubblico.
● Ai due tipi  finora considerati, vanno aggiunti i gruppi istituzionali che possono essere pubblici  o privati (Fig. 1). I primi  sono i governi locali e regionali  e i diversi rami dell’amministrazione centrale che entrano in competizione tra di loro,  e con i gruppi privati,  per procurare risorse alla propria struttura, difenderla dal rischio di chiusura o ridimensionamento di funzioni. I secondi  sono  istituzioni sociali – aziende industriali o finanziarie, università, chiese, ospedali –   che,  in certe circostanze, per svolgere meglio la  loro attività o per superare una condizione di difficoltà,  possono impegnare  una parte delle loro risorse organizzative per  chiedere  sostegno ai decision-makers.  A differenza dei  gruppi economici e  per una causa, i gruppi istituzionali  sono organizzazioni gerarchiche, gestite in forma manageriale da leader la cui maggiore preoccupazione è garantire la continuità dell’istituzione. Perciò, la decisione delle istituzioni di entrare nell’arena politica viene abitualmente adottata dai leader indipendentemente dagli interessi individuali degli operatori interni o degli utenti.  Nonostante il loro contributo irrilevante all’incremento della partecipazione dei cittadini, i gruppi istituzionali occupano  un  posto importante negli studi dedicati all’analisi del policy-making perché sono sempre presenti nelle arene decisionali che contano.

Gruppi e partecipazione


Delineate le differenze interne alla vasta platea dei gruppi di interesse,  vediamo ora come si
comportano concretamente all’interno del processo democratico cominciando con esaminare  il
contributo offerto dai gruppi alla partecipazione politica dei cittadini.
I gruppi sostengono la democrazia quando favoriscono un tipo di partecipazione che può rendere la membership  attenta, informata, politicamente attiva e consapevole.   Una elevata partecipazione facilita, per altro, la formazione e il mantenimento di un patrimonio di capitale sociale fondato su tradizioni associative, fiducia reciproca e disponibilità individuale ad impegnarsi [Putnam 1993, trad. it. 1993, 196-208]. E questo alimenta un impegno civile moderato,  garantisce il rispetto dell’autorità politica pur senza sacrificare l’ indipendenza organizzativa e di giudizio dei cittadini [Almond e Verba 1963].
D’altra parte nelle democrazie contemporanee i gruppi possono incontrare difficoltà a garantire una partecipazione effettiva alla membership potenziale e a quella regolarmente organizzata per  le distorsioni elitiste che  si manifestano periodicamente i rapporti tra leader e base. Per  i leader  l’obiettivo primario è acquisire e mantenere potere  migliorando la capacità dell’organizzazione di esercitare  influenza  nel sistema degli scambi proprio della democrazia pluralista. Invece, la base può avanzare  richieste che spesso presentano un livello di conflittualità a stento assorbibile da una struttura organizzativa prevalentemente indirizzata alla mediazione [Pizzorno 1981, trad. it. 1983, 366].
Del resto, una partecipazione carente della membership si riscontra sia nei gruppi di economici che in quelli  per una causa [Skocpol 2003]. Nei gruppi di interesse  pubblico, in particolare [Berry 1984, 93], la carente partecipazione è anche più accentuata perché la membership viene prevalentemente reclutata in via “indiretta” utilizzando  mailing lists contenenti gli indirizzi  di persone che per certe loro caratteristiche sociologiche – ceti benestanti,  istruiti,  di orientamento liberale-  sono  presumibilmente inclini a sostenere cause di ampio respiro civile: battaglia per la protezione dell’ambiente, abolizione della pena di morte, bando degli  esperimenti sugli animali, ecc..  I risultati della ricerca empirica documentano, dunque, la distanza  che esiste tra la visione della partecipazione improntata all’idea del coinvolgimento diretto, continuo e tra eguali della membership ed il funzionamento reale della vita interna dei gruppi di interesse nelle democrazie contemporanee.
Nonostante tali limiti,  i gruppi di interesse appaiono in grado di favorire  una qualche forma di socializzazione politica della membership attraverso la partecipazione se appena teniamo a mente l’ovvia considerazione che la leadership, per  prevenire il rischio di defezioni,  non ha interesse ad ignorare completamente le preferenze della base.  Tale esigenza induce la leadership ad agire in conformità alla “regola delle reazioni previste” di Carl Friedrich [2002,  133]; cerca, cioè,  di comprendere quali siano gli orientamenti della membership per evitare di effettuare decisioni che incontrerebbero l’opposizione della base.  A tal fine la leadership attiva un circuito informativo che  favorisce un certo coinvolgimento della membership nelle decisioni. Diverse ricerche mostrano che le cose stanno in questi termini [Schlozman e Tierney 1986, 143-145].
La necessità di mantenere attiva la comunicazione con la base è viva sia nei gruppi di interesse economico che nei gruppi per una causa. Tra questi ultimi sono degni di nota i metodi adottati dai gruppi di interesse pubblico la cui organizzazione è spesso costituita solo da una struttura centrale guidata da una leadership coadiuvata da consulenti tecnici e da una burocrazia di supporto di numero variabile a seconda della dimensione delle donazioni e degli aiuti finanziari esterni che queste organizzazioni riescono ad ottenere. Privi solitamente di strutture  regionali e locali, i gruppi di interesse pubblico raggiungono  la loro “base” attraverso sondaggi effettuati via internet   con i quali  chiedono ai soci sostenitori di esprimersi su tematiche specifiche o su scelte di policy  di ordine generale.  Il ricorso alle surveys è stato documentato sia negli Stati Uniti che in Inghilterra dove organizzazioni quali la National Wildlife Federation, Common Cause e la Royal Society for Protection of Birds – quest’ultima accreditata di  1 milione di membri –  dichiarano di utilizzare  il sondaggio per “ascoltare” la base  ed ottenere la loro opinione su una varietà di questioni [Jordan e Maloney 2007, 179].
Un’altra condizione favorevole che consente ai gruppi di superare parzialmente le difficoltà di partecipazione della base derivanti è la periodica competizione interna tra le elite  delle organizzazioni che contribuisce a riaprire  il dibattito sui fini dell’organizzazione, offrendo opportunità di partecipazione alla base altrimenti   più limitate.   I conflitti  tra le elite sindacali  in Italia, dentro la CGIL,  e Germania, dentro il DGB,   negli anni ’70  e le nuove opportunità di  partecipazione che essi offrirono alla membership testimoniano  la concreta possibilità di questo scenario [Sabel 1981; trad. it. 1983, 293-305]. Più di recente, in Italia, la democratizzazione  della concertazione ha consentito ai lavoratori di esprimere attraverso referendum e consultazioni la loro valutazione sulle decisioni adottate dai leader [Carrieri 2003, 36-38]. Iniziative analoghe sono state adottate anche in Germania e Svezia, tradizionali roccaforti della concertazione centralizzata [Baccaro 2000].
Nei casi, inoltre, di competizione tra organizzazioni concorrenti, che Schumpeter  elegge a qualificazione centrale della democrazia, la membership ha la possibilità dell’exit, cioè di abbandonare  il proprio gruppo per ritirarsi dall’impegno politico o passare ad un  gruppo concorrente nel caso in cui la protesta   contro le scelte non gradite effettuate dalla leadership rimanesse inascoltata [Hirshman 1970; Jordan e Maloney 2007, 186].
Ferme restando le limitazioni sopra indicate, la partecipazione attraverso i gruppi può  coinvolgere nel processo democratico milioni di persone che altrimenti limiterebbero il loro impegno politico al voto in occasione delle elezioni.   E si pone anche come un’ alternativa alla partecipazione nei partiti politici che  appaiono sempre meno interessati al reclutamento di una membership attiva. Il  numero dei partecipanti nei gruppi è, per altro, cresciuto ulteriormente attraverso la partecipazione via Internet, favorita da molti gruppi di interesse pubblico; ed insieme ad essi è aumentato il numero delle nuove tematiche che i cittadini organizzati sono riusciti a far entrare nell’agenda politica dei governi: ambiente, diritti dei consumatori, tutela giuridica delle diversità, regolamentazione delle nascite, ecc.

Gruppi e rappresentanza


La rappresentanza  è il meccanismo politico attraverso il quale i cittadini utilizzano appositi canali di comunicazione  per informare i decision-makers  dei loro bisogni e per  controllare  – attraverso i loro rappresentanti – che le loro richieste vengano prese in considerazione. I gruppi di interesse, insieme ai partiti politici,  hanno consentito,  fin dagli albori della democrazia  [Mattina 2010, cap. I],  ai cittadini di avanzare proposte per la soluzione dei problemi che concernono il loro lavoro e le loro convinzioni,  e per opporsi alle decisioni pubbliche non gradite.
La rappresentanza attraverso i gruppi  – in particolare di quelli più grandi  può, cioè,   svolgere una funzione di supplenza  rispetto a quella offerta dai partiti quando questi ultimi si rivelano  inadeguati  nell’intercettare domande di riforma che vengono dalla società civile.
Alcuni aspetti dell’attività di rappresentanza dei gruppi suscitano, tuttavia, fondate preoccupazioni. Innanzi tutto, i notevoli margini di autonomia dei leader dei gruppi nel selezionare le preferenze più facilmente negoziabili con i decisori pubblici  offrono ai dirigenti la possibilità di manipolare  le preferenze della base oltre che, più in generale, di concorrere  a decisioni che possono avere un forte impatto su tutta la comunità pur non avendo ricevuto alcuna investitura popolare.
Un altro aspetto preoccupante della rappresentanza attraverso i gruppi è dato dal fatto che essa premia  solitamente i gruppi provvisti di maggiori risorse organizzative. Ne deriva uno squilibrio nelle opportunità di influenzare le decisioni pubbliche che torna  a vantaggio dei  gruppi imprenditoriali e delle associazioni professionali che si organizzano  con maggiore facilità dei gruppi promozionali,  si attivano più tempestivamente quando si sentono minacciati e rappresentano le persone con più elevato status sociale, reddito ed istruzione. Sono, inoltre,  dominanti nelle aree di policy  che  rivestono una particolare rilevanza strategica per l’intera comunità politica.
Le rigidità rilevate nel circuito della rappresentanza sono comunque attenuabili perché nessun gruppo è in grado di neutralizzare da solo i tanti elementi di incertezza che contraddistinguono il processo decisionale [ibidem,   cap. X, par. 2.1]. E, del resto, è numerosa la platea degli attori che concorrono a determinare le decisioni – legislatori,  leader partitici, burocrati, esperti, i media –  all’interno delle diverse comunità di policy,  mentre   è cresciuto il numero dei gruppi che negli ultimi decenni è entrato a far parte del circuito della rappresentanza. Non bisogna, inoltre, dimenticare che talvolta i governi e le burocrazie pubbliche si adoperano per rafforzare i gruppi più svantaggiati e favorirne  l’accesso alle sedi decisionali. Per di più,  lo squilibrio può essere attenuato, anche se non colmato, dalla pluralità dei luoghi decisionali in cui si svolge la competizione [ibidem,  cap. VI].  L’insieme di questi fattori  lascia supporre che la struttura  della rappresentanza varia  in relazione al tempo, all’ area di policy  e alla singola issue sulla quale i gruppi e i decisori pubblici si confrontano. Di conseguenza, il grado relativo di squilibrio può essere più significativo in un certo periodo in una specifica area di policy  mentre lo è meno nella stessa area in un periodo successivo [Baumgartner e Leech 1998, 98-99].
A tutto ciò va aggiunta la plausibilità di  una lettura più problematica  della onni-presenza  dei gruppi imprenditoriali e professionali nelle diverse arene decisionali  nel senso che essa non è necessariamente un manifestazione della loro forza, ma può derivare da una reazione difensiva alla gamma più estesa di  interventi regolativi pubblici su materie che toccano i loro interessi [Walker  1991, 28; Berry 1993, 38; Salisbury 1990, 229]. Inoltre,   i grandi gruppi economici e le professioni devono sempre fare i conti con le preferenze di policy  dei legislatori che possono opporsi a  richieste che contrastino con gli orientanti prevalenti dell’ elettorato dal quale dipende la loro rielezione [Mitchell 1997]. In ogni caso, la business community è  spesso attraversata da divisioni  interne  che possono offrire ai sindacati e ai gruppi dei cittadini l’opportunità di coalizzarsi con alcuni interessi “speciali”  per promuovere  politiche contrapposte  a quelle avanzate da altri potenti gruppi della  business community [Heinz et al.  1993, 63].


Inoltre,  va tenuto conto del fatto che la complessità delle moderne società democratiche crea molteplici problemi di policy  per la cui soluzione  si confrontano gruppi diversi all’interno di comunità di policy  differenti. Secondo i pluralisti, l’autonomia delle diverse arene di policy  e le specifiche  platee  di attori che operano all’interno di ciascuna di esse, attenuano il rischio che le disuguali capacità di influenza esistenti tra i gruppi si accumulino nel passaggio da un problema di policy  all’altro [Regonini 2001, 214].


In conclusione, diversi fattori attenuano i vantaggi di cui godono i gruppi imprenditoriali e le professioni  e offrono  opportunità di successo anche ai gruppi meno influenti. Non bisogna, d’altra parte, dimenticare che lo squilibrio permanente penalizza  i gruppi di interesse pubblico e i rappresentanti dei gruppi marginali perché è generato dalla competizione pluralistica che riflette nella dimensione politica le differenti inclinazioni alla mobilitazione politica e le  diseguaglianze esistenti nella società.  Per tale ragione lo squilibrio può essere attenuato ma non ridotto in misura significativa.  Un riequilibrio importante può, comunque, essere generato dall’esterno, attraverso i cambiamenti nelle politiche promossi dal circuito classico della rappresentanza politica – costruito sull’asse elezioni-partiti-parlamento-governo [Mattina 2010,  cap. X, par. 2.3].

Gruppi e rispondenza


La rappresentanza  attraverso i gruppi di interesse, di cui ci siamo occupati nella sezione precedente,  torna utile ai governanti per testare la rispondenza (responsiveness) tra le scelte effettuate e le aspettative dei cittadini perché aiuta il governo ad evitare l’adozione di politiche che, al momento della loro applicazione,  i cittadini organizzati potrebbero non accettare né sostenere. Il tema della rispondenza chiama in causa  i risultati della democrazia, cioè le politiche pubbliche che in una buona democrazia i governanti dovrebbero adottare in sintonia con ciò che i cittadini vogliono [Sartori, 1987, 156].
Su questo aspetto importante del rapporto tra gruppi e democrazia la letteratura propone conclusioni controverse. Per  i pluralisti  “classici” la rispondenza delle politiche pubbliche è adeguata alle preferenze espresse dai gruppi. Per altri il rapporto si è progressivamente deteriorato a causa di un’eccessiva rispondenza alle tante domane e alla necessità di sedare la protesta [Crozier Huntington e  Watanuki 1975].  Per altri ancora [Rose 1980]  l’esposizione dei governi  alle richieste provenienti dalla società civile è aumentata ma non in misura tale da sacrificare la responsabilità (v. prossimo paragrafo) alla recettività.   Per gli studiosi neo-corporativisti il grado di rispondenza dei governi alla domanda politica va tarato introducendo una distinzione tra paesi con assetti pluralisti e paesi con assetti neo-corporativi, per arrivare alla conclusione che i secondi riescono meglio dei primi a coniugare rispondenza e responsabilità [Schmitter 1981; trad. it. 1983, 454-455].
Le conclusioni sono controverse anche perché è divenuto sempre più difficile individuare una qualche logica unitaria nell’azione dei governi centrali i cui poteri  si sono dispersi nei tanti intrecci tra gruppi privati e le diverse sezioni delle burocrazie pubbliche bisognose  di aiuti esterni  per assolvere le  loro  funzioni. In più, l’ erosione della capacità di azione autonoma dei governi è stata alimentata anche dalle trasformazioni intervenute nel sistema economico internazionale che hanno accresciuto  i vincoli esterni alle politiche  economiche  nazionali [Pizzorno 1981; trad. it. 1983, 386-389].
Fin qui arrivano le sollecitazioni ricavabili da lavori in cui  l’ ampiezza delle ambizioni generalizzanti è spesso compromessa da  inadeguati riscontri empirici.  Risposte più empiricamente fondate, sebbene prive di ambizioni comparate, si possono riscontrare nei case studies che esaminano l’incidenza  del lobbying nella determinazione delle politiche pubbliche approvate dai governanti. Da questi studi [Mattina 2010,  cap. X]   emerge una certa rispondenza tra le politiche adottate  e le richieste avanzate dai gruppi.   I riscontri ricavabili da quelle ricerche mostrano, tuttavia,  che l’agenda di lobbying non corrisponde all’agenda pubblica, perché differenti sono le priorità manifestate dai cittadini rispetto a quelle espresse dai gruppi. Il policy -making, inoltre,  tende a confermare le politiche esistenti. La rispondenza inclina, insomma,  a vantaggio dei difensori dello status quo che, per prevenire o neutralizzare gli sforzi degli sfidanti, presidiano  le arene di policy  nelle quali si discutono le issues di grande e di minore rilevanza per la collettività.  La ricettività dei legislatori non è, comunque, a senso unico. Il processo decisionale è abbastanza aperto da favorire anche scelte di cambiamento che avvengono a conclusione di una lunga attività di lobbying, e sono facilitate dall’alternanza al governo.

Gruppi  e  responsabilità democratica


Una importante caratteristica  delle democrazie contemporanee è il fatto che i governanti si rendono responsabili [accountable] delle loro decisioni  sottoponendosi periodicamente al giudizio degli elettori [Schmitter e Karl 1991, 76].   Questa forma di controllo dell’operato dei governanti viene chiamata accountability verticale per sottolineare che è basata sul controllo dal basso esercitato dai cittadini con il voto. La accountability verticale è però insufficiente al buon funzionamento della democrazia perché i governanti possono abbastanza facilmente sottrarsi ai  controlli  sulle scelte che effettueranno dopo essere stati eletti. I cittadini non hanno il tempo e  le informazioni adeguate per controllare in quale misura i governanti operino secondo le regole del gioco democratico rispettando l’autonomia dei vari organi dello stato, senza minacciare  le prerogative delle opposizioni, evitando di porsi  al di sopra della legge o di approvare provvedimenti che dilapidano il denaro pubblico.
Per evitare che la democrazia diventi una democrazia delegata [O’Donnell 1994] nella quale i governanti, forti del successo elettorale,  abusino del loro potere a danno delle istituzioni e della libertà dei cittadini, è necessario che  insieme alla accountability verticale sia operante anche la accountability orizzontale, cioè quell’insieme di controlli effettuati da una serie di istituzioni pubbliche – tra cui la magistratura, la corte dei conti, la banca centrale, le diverse authorities-  e organizzazioni private (partiti, giornali, gruppi di interesse) che sono in grado di vigilare con maggiore efficacia di quanto non possano fare i semplici cittadini [Morlino 2003, 225-253].
I partiti e i parlamentari, principalmente quelli che stanno all’ opposizione,  sono incentivati a  monitorare l’azione del governo perché dalla denuncia dei  suoi abusi o errori possono ricavare vantaggi elettorali. Ma i gruppi di interesse in quale misura sono in grado di controllare i governanti? Secondo  i pluralisti, quando  i comportamenti delle elite entrano in stridente contrasto con  i valori incorporati nelle “regole del gioco” i gruppi potenziali si mobilitano  per ottenere comportamenti conformi alle norme condivise dalle maggioranze altrimenti  quiescenti [Truman 1951,   503-516].
La debolezza della posizione di Truman risiede nel meccanicismo che è alla base della spontanea mobilitazione dei gruppi potenziali e che la critica di Olson [1965] ha dimostrato logicamente indifendibile aprendo la strada alla ricerca sulle pre-condizioni dell’azione collettiva che richiedono  presenza di leadership, disponibilità di risorse organizzative  e di incentivi materiali per la membership potenziale che sono spesso merce rara nell’arena politica.
Inoltre, l’analisi empirica mostra alcune difficoltà che ostacolano   il contributo dei gruppi alla accountability orizzontale. In particolare, appare ricorrente tra i gruppi la tentazione di stabilire  relazioni riservate con i governanti che possono  sfociare  nella collusione, cioè in una  relazione preferenziale tra il gruppo e le agenzie pubbliche che hanno titolo a decidere sulle questioni oggetto  dell’attenzione delle organizzazioni interessate. La collusione  altera  il corretto funzionamento del processo democratico perché induce i decision-makers ad identificare la loro missione pubblica con l’adozione di  decisioni favorevoli ai gruppi collusi.
Il rischio della collusione si presenta dunque come un impedimento ricorrente all’esercizio di un ruolo attivo dei gruppi nel controllo democratico dei governanti.      Tale rischio è accentuato dall’avvenuta segmentazione dello stato in una rete di apparati amministrativi concorrenti che spesso si alleano con i gruppi sui quali dovrebbero esercitare regolazione e controllo [Mattina 2010, cap. II, par. 3 e cap. VI, par. 6]. Se un siffatto sistema prevalesse  i gruppi avrebbero pochi incentivi ad esercitare una qualche forma di controllo democratico sull’operato dei governanti. Per altro,   le alleanze collusive  possono minare  alla base  la legittimazione della democrazia  perché uno stato irretito nella ragnatela di relazioni che lo collegano ai gruppi, in particolare ai  più ricchi di risorse [ibidem, cap. X],  comprometterebbe il suo status di arbitro al di sopra delle parti a cui il cittadino è tenuto ad obbedire [Patenam 1979, 173 ss].
Come è possibile evitare il proliferare di intrecci collusivi tra le diverse agenzie pubbliche e i gruppi? Alcune risposte a tale  quesito  le troviamo nella proposta di riforma della <<democrazia associativa>> che suggerisce di “alleggerire” la presenza dello stato nella economia e nella società affidando gran parte delle sue funzioni a gruppi interesse indipendenti, ma democraticamente responsabili, perché capaci di disciplinare i comportamenti dei loro associati in funzione della promozione dell’interesse generale [Hirst 1997,  trad it. 59-72].
Tuttavia, diversi problemi di attuazione rendono impraticabile la proposta della democrazia associativa: non vengono indicati i criteri in base ai quali le istituzioni dovrebbero devolvere le loro funzioni a certi specifici gruppi escludendone altri; oppure vengono proposte soluzioni, come quelle avanzate da Cohen e Rogers [1992, 425-430], che attribuiscono ai governanti una irrealistica capacità di valutazione neutrale nell’attribuzione delle competenze la quale presuppone, a sua volta, una straordinaria capacità, da parte  del circuito legislativo,  di assorbimento ed elaborazione della enorme quantità di informazioni necessarie ad individuare le più appropriate collocazioni per le migliaia gruppi che si candiderebbero all’esercizio di funzioni pubbliche [Schmitter 1997, 169-170].
Non esistono, dunque, ricette collaudate che consentano ai gruppi, come auspicato dalla teoria democratica,  di contribuire efficacemente al controllo dei governanti.  Gli ostacoli delineati non giustificano, tuttavia, una diagnosi solo  negativa perché il funzionamento delle democrazie offre ai gruppi l’opportunità di rendersi utili nell’azione di monitoraggio dei comportamenti dei governanti. Va, per esempio,  ricordato che i gruppi operano in regime di aperta competizione la quale scoraggia la diffusione delle  pratiche collusive perché attenua la posizione  di vantaggio che certe organizzazioni hanno con i decision-makers. La maggior parte dei gruppi entra  frequentemente a far parte di alleanze “involontarie” o di coalizioni intenzionalmente stipulate [Mattina 2010, capp. VIII e X] la cui composizione cambia secondo combinazioni imprevedibili – che non escludono convergenze tra attori solitamente in conflitto –  che si formano in relazione alla natura della issue sulla quale si richiede o si  vuole scongiurare un intervento dell’autorità pubblica.  Il dinamismo interno del sistema dei gruppi richiede, perciò, che i governanti rispettino le regole del gioco competitivo e ne garantiscano il corretto funzionamento. Tale impegno viene spesso sottoscritto dai decisori pubblici in risposta a sollecitazioni che provengono proprio dai gruppi, oltre che dall’opinione pubblica. Gli uni e l’altra  chiedono una trasparenza sulle attività di lobbying che, quando viene anche in parte realizzata, vincola  non solo i comportamenti dei gruppi ma anche quelli stessi dei decisori pubblici.
Il rischio di degenerazioni collusive è, in ogni caso, minore quando sia i gruppi che i governanti sono inseriti in un sistema di controlli incrociati che nelle liberal-democrazie funziona bene  se esistono forti partiti, un  parlamento che esercita con pienezza di poteri il  controllo sull’esecutivo,  un sistema giudiziario indipendente, burocrazie autonome e competenti, una società civile abbastanza autonoma dallo stato. In  altri termini, quando i gruppi operano all’interno di una democrazia che presenta elevati standard qualitativi  possono svolgere un ruolo anche significativo nel monitoraggio delle decisioni dei governanti pretendendo il rispetto delle  regole del gioco indispensabili a mantenere aperto l’accesso e corretta l’attività di lobbying.   Al contrario,  l’apporto dei gruppi alla accountability democratica si riduce  in presenza di standard qualitativi modesti del regime  democratico.

Conclusione


Dalla precedente esposizione emerge che  i gruppi di interesse presentano caratteristiche organizzative e obiettivi che spesso li rendono poco  rilevanti per il buon funzionamento e la legittimazione delle democrazie. Anzi possono contribuire ad alimentare la vischiosità di certi meccanismi di formazione delle decisioni perché tentati dalla ricerca di relazioni collusive e inclini a favorire il mantenimento dello status quo che penalizza la rappresentanza degli interessi meno organizzati. D’altra parte, i gruppi sono attori indispensabili del processo democratico perché concorrono ad alimentare le relazioni tra la società civile e le istituzioni democratiche e  sono indotti dalla logica della competizione pluralistica a pretendere dai governanti di tutelare le regole del gioco competitivo,  che può funzionare solo se il sistema istituzionale garantisce il rispetto della legge e la sanzione degli abusi, commessi sia dai capi dei gruppi che dal personale politico.
Più  in generale i gruppi offrono ai cittadini importanti opportunità di comunicazione con i governanti  che permettono  di influenzare le decisioni pubbliche con maggiore efficacia di   quanto avverrebbe se agissero individualmente, limitandosi ad esercitare il loro diritto di voto. Inoltre, la varietà,  il numero e la presenza dei gruppi a tutti i livelli del processo di governo garantiscono la vitalità e la capacità di rinnovarsi delle liberal-democrazie. Ad esse i gruppi offrono il sostegno di organizzazioni che contribuiscono a formare cittadini migliori motivandoli  alla partecipazione elettorale  e al confronto sui temi di pubblico interesse.  In più, la vasta gamma di posizioni  espressa dai gruppi offre ai governanti  utili informazioni su certe  preoccupazioni che albergano nella società civile, altrimenti trascurate dalle  maggioranze politiche emerse dalla consultazione elettorale.  Ancora, non va dimenticato che, in collaborazione con altri attori politici – pubblici e privati –  i gruppi possono concorrere alla creazione di diritti e doveri  tutelati dalla legge e forniscono spesso una expertise che contribuisce a migliorare la  qualità del policy -making.   Infine, è utile che diversi gruppi contribuiscono alla regolazione e  attuazione di importanti politiche pubbliche. Basti pensare alla gestione sindacale,  collaudata in alcuni paesi europei, delle assicurazioni contro la disoccupazione;  alla disciplina dell’ingresso e dell’esercizio della professione affidato agli ordini professionali; all’accoglienza agli immigrati espletata dalle associazioni caritatevoli e religiose; al ruolo di primo piano che hanno molte Ong nella politica di cooperazione internazionale tra gli stati.
Sulla base di queste considerazioni riteniamo che la valutazione complessiva del ruolo dei gruppi nel processo di legittimazione democratica  penda decisamente a loro favore. Se i cittadini manifestano una crescente sfiducia nel funzionamento delle istituzioni democratiche (ma non, si badi bene, nei valori democratici!), tale fenomeno può essere attributo in qualche misura anche alle inclinazioni collusive di diversi gruppi di interesse. Ma nella maggior parte dei casi i gruppi  costituiscono la prima e più diretta espressione organizzata della società civile che chiede alle istituzioni politiche di essere rispondente alle loro aspettative e coerente nei comportamenti alle regole del gioco democratico.


*  Liborio Mattina insegna Scienza politica e Politica comparata all’Università di Trieste. E’ autore di saggi e volumi sui temi del potere locale, del mutamento politico, dei partiti, delle elezioni, dei gruppi di interesse. Tra le sue principali pubblicazioni ricordiamo Gli industriali e la democrazia. La Confindustria nella formazione dell’Italia repubblicana (il Mulino 1991); (con A. Pappalardo) Democrazie e decisioni. Un’analisi comparata sulle istituzioni politiche e il rendimento economico delle democrazie contemporanee (Carrocci, 1999); La sfida dell’Allargamento. L’Unione europea e la democratizzazione dell’Europa centro-orientale (Il Mulino 2004); I gruppi di interesse (il Mulino 2010).

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