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Intervento di Giovanni Sabatini

Intervento del Direttore Generale dell’ABI

1.    Vorrei innanzitutto ringraziare gli organizzatori di questo incontro per avermi rivolto un invito di cui sono assai onorato.

2.    La recente crisi che da crisi finanziaria è evoluta a crisi economica e poi a crisi di alcuni Stati sovrani, minacciando anche la solidità della moneta unica europea e la costruzione del mercato finanziario unico europeo, richiede  riflessioni profonde, che travalicano quelle che oggi si stanno facendo – sul piano prevalentemente tecnico – aventi ad oggetto le nuove regole  per la finanza.Lo sono per il prestigio della Fondazione che ha promosso l’iniziativa, per l’autorevolezza delle personalità chiamate ad interloquire, per il tema davvero “alto” che è stato posto al centro della nostra tavola rotonda.

3.    Allo stesso modo la questione sulla quale siamo invitati a conversare travalica l’ambito economico finanziario. Il problema della regola mancante o forse  della mancata applicazione delle regole – risiede nel rapporto tra la natura delle regole che gli uomini si danno per il loro vivere in comunità ed i concreti comportamenti che quelle stesse regole dovrebbero far vivere nella pratica  quotidiana.

4.    Il tema della “regola mancante” può tuttavia essere utilmente contestualizzato nel quadro della profonda crisi finanziaria ed economica degli ultimi anni e la sua declinazione alla luce di queste vicende pone sul tappeto il rapporto tra Stato e mercati e quindi il ruolo di istituzioni e regole finalizzate non alla crescita in sé, ma ad uno sviluppo duraturo, sostenibile, equo; soprattutto uno sviluppo che riconosca e rispetti la centralità dell’uomo anche nei processi economici.

5.    La crisi è frutto di una crescita abnorme della dimensione finanziaria dei mercati, in particolare dei mercati  over the counter, ma questa crescita è stata a sua volta stimolata da un modello di sviluppo basato sul binomio debito consumo. Questa impostazione ha favorito un aumento eccessivo dell’indebitamento, finanziato con strumenti sempre più “creativi”. Nel tempo, si è consentito che si accumulassero lati squilibri finanziari e reali che hanno progressivamente indebolito l’economia di molti paesi avanzati (Usa e U.K. tra tutti).

6.    Dietro questo modello, sembra esservi l’errore diffusosi a partire dagli anni ’80 del secolo scorso tra i responsabili delle politiche economiche, specialmente in USA, che sembrano però aver confuso il concetto di mercati competitivi (competitive markets) con quello di mercati liberi da interferenze degli Stati (free markets). Il risultato, sostengono gli economisti liberal, è stato quello di perseguire una eccessiva deregolamentazione dei mercati finanziari, poiché l’intervento pubblico, sotto forma di regolamentazione, era visto come l’ostacolo principale al corretto funzionamento del mercato. La bolla della New Economy e la recente bolla immobiliare, hanno messo in forte discussione i risultati della teoria neoclassica.

7.    La crisi ha dimostrato invece che l’intervento pubblico serve proprio per porre rimedio ai “fallimenti del mercato” e consentire ai mercati stessi di operare il più vicino possibile alle condizioni di concorrenza perfetta. Se così si può dire, è una sorta di male necessario che deve essere sempre finalizzato a ricreare le condizioni perché si operi senza di esso. L’economia di concorrenza non è peraltro una pianta che nasce spontanea nel terreno del mercato, ma un insieme di regole etiche, giuridiche, istituzionali formate e provate nel corso dei secoli dalla coscienza civile.

8.    In un nuovo modello di sviluppo centrato sull’Uomo e non sui suoi consumi, ed in cui si torni ad un equilibrio fondato sui concetti di risparmio e investimento è dunque cruciale il ruolo dello Stato nel correggere i fallimenti del mercato e il sistema delle regole. Il che non vuol dire più Stato e più regole: sarebbe una ricetta troppo facile che riporterebbe a ripercorrere strade che in passato non hanno dato frutti positivi.

9.    Sarebbe sbagliato trarre dalla crisi la lezione che i mercati non funzionano mai correttamente. Credo invece che sia chiaramente emerso come i mercati non sempre funzionino in maniera adeguata e che quindi bisogna attrezzarsi per fare in modo da ristabilire, ogni qualvolta ci se ne allontana, le condizioni di ottimalità, tal che ci si avvicini il più possibile al regime di concorrenza (quello della teoria economica).

10.    Tra le molte frizioni che impediscono ai mercati finanziari di operare in modo efficiente  e che, alla luce di quanto verificatosi, richiedono l’intervento della regolamentazione citerei  i problemi delle asimmetrie informative, che a loro volta generano due patologie: selezione avversa e azzardo morale; i problemi delle  esternalità negative; i problemi di trasparenza.

11.    Su tutti questi tre fronti l’esperienza recente è purtroppo ricca spunti. Dal salvataggio nel 1998 del fondo speculativo Long-Term Capital Management da parte della FED, cui alcuni studiosi fanno risalire  i problemi di azzardo morale che negli ultimi 10 anni hanno seriamente inficiato l’operatività dei mercati finanziari,  al crack di Lehman Brothers che è uno nei migliori esempi di esternalità negative: il fallimento di un intermediario ha messo in pericolo la solvibilità dell’intero sistema finanziario internazionale.

12.    Infine il dibattito sul sistema bancario ombra e sui derivati sembra riconoscere la necessità sia di una regolamentazione, che includa un numero maggiore di intermediari, e sia di spingere le transazioni bilaterali e opache tipiche dei mercati OTC verso la negoziazione su sistemi di scambi multilaterali e trasparenti.

13.    A fronte di questi problemi  come può concretizzarsi oggi l’intervento dello Stato nel mercato? Come si traduce in pratica la formula del Ministro Tremonti “Il mercato fin quando è possibile, il governo quando è necessario”?  Non credo che il ruolo dello Stato sia da intendere come quello del pianificatore centralizzato; lo Stato deve piuttosto  definire in maniera adeguata la cornice giuridica dei mercati, vigilare sul rispetto delle regole,  proporsi come partner dell’iniziativa privata.

14.    Credo allora che vi siano tre aree da prendere in considerazione: il sistema delle regole, il sistema dei controlli, le forme di  collaborazione tra PA e privato.

15.    I primi due temi sono stati ampiamente dibattuti; vorrei allora soffermarmi sull’ultimo, sulle nuove forme di collaborazione tra Stato e mercato, tra autorità pubbliche e  privati, sul rapporto tra norme primarie e regole di autodisciplina. Lo farò ricollegandomi ad esempi concreti perché proprio su questo terreno il sistema italiano sta sperimentando un modello di grande interesse: lo Stato interviene nel mercato con le regole del mercato; non si tratta di ritornare allo Stato imprenditore (al “panettone di Stato”) ma di una forma di compartecipazione in cui lo Stato da una posizione di “soggetto autoritario” che detta regole passa a una posizione in cui si fa attore del mercato utilizzando strumenti di determinazione di compiti e di obiettivi su un piano paritario fra Stato e impresa.

16.    Ciò è vero sia nell’attività di impulso di carattere imprenditoriale che lo Stato persegue attraverso rinnovate forme di partecipazione diretta ad iniziative di mercato (è il caso del Fondo Italiano di investimento – SGR), sia attraverso il ricorso a meccanismi pattizi in senso lato ovvero al riconoscimento di iniziative di auto-regolamentazione.

17.    Questi ultimi possono assumere connotazioni diversificate sotto il profilo sistematico. A volte si configurano quale espressione di un “endorsement” dello Stato che, nel condividere l’iniziativa, opera, allo stesso tempo, come catalizzatore del processo nei confronti sia di Associazioni rappresentative delle imprese che delle imprese stesse (è questo il caso dell’Avviso comune per la sospensione dei debiti delle PMI verso il settore creditizio, cd. Moratoria siglata nel luglio dello scorso anno).

18.    In altre occasioni si assiste ad accordi tra lo Stato (o altre amministrazioni pubbliche) e gli operatori economici o le Associazioni di categoria nel quadro di previsioni normative di principio che provvedono al successivo “confezionamento” pubblico/privato delle regole di dettaglio attraverso meccanismi “convenzionali” che assicurano una maggiore aderenza al contesto operativo in cui si muovono gli attori del mercato (è il caso della Convenzione ABI-MEF per la rinegoziazione dei muti a tasso variabile del 19 giugno 2008).

19.    Lo Stato partecipa alla normazione anche attraverso meccanismi di co-regulation tra pubblico e privato a prescindere da una cornice normativa “abilitante”. Del resto non mancano forme di questo tipo di compartecipazione regolamentare, in termini di impulso e endorsement, a livello UE. Cito l’esempio dell’informativa standardizzata sui mutui (ESIS) o dello Switching Code per la trasferibilità dei cd. pagamenti ricorrenti da un vecchio conto a un nuovo conto; si tratta di situazioni in cui la Commissione Europea ha affidato l’intervento di regolamentazione all’autonomia privata – nel caso di specie sul fronte dell’informativa e della mobilità – intervenendo, tuttavia, nella gestazione dialettica del processo di produzione delle regole la cui incisività ed efficacia è soggetta ad un controllo discreto, “a distanza”, delle sedi istituzionali nella fase di enforcement.

20.    Il medesimo concetto di “partenariato” regolamentare, in una logica quindi non “autoritativa” dello Stato, attiene anche alla sfera della regolamentazione secondaria, nella quale ora si assiste non più ad una integrale “presa di possesso” delle Autorità indipendenti. Si afferma quindi una logica che dà spazio alla condivisione della produzione delle regole con i soggetti vigilati attraverso meccanismi di sostanziale outsourcing normativo che, nel riconoscere la natura privata della attività economica, ne riconoscono anche la capacità di regolamentare nel quadro di previsioni di cornice. In sostanza, fermi gli obiettivi di tutela del sistema fissati dalle Autorità di vigilanza, la co-regolamentazione agisce sul terreno degli strumenti al fine di individuare quelli più adeguati a raggiungere gli obiettivi, consentendo di individuare quelli più efficienti ma al tempo stesso in grado di bilanciare i costi e i benefici per il sistema nel suo complesso. (E’ il caso delle previsioni in tema di titoli illiquidi recentemente condivise dalla Consob a fronte di iniziative di settore.)

21.    Il quadro appare composito. Quale che siano le forme utilizzate, si assiste al contenimento del potere regolamentare come potere di esclusiva spettanza istituzionale sia esso dello Stato che delle Istituzioni deputate alla normativa secondaria; e in parallelo al progressivo coinvolgimento dell’operatore economico nelle varie forme di cui ho appena segnalato alcuni esempi significativi.

22.    In conclusione, il superamento dell’antica, seppur non remota, concezione dell’intervento pubblicistico sull’economia, realizzato per il settore bancario, attraverso la partecipazione maggioritaria nel capitale delle banche, o tout court attraverso l’istituzione di banche a natura pubblica, appare ormai definitivamente superato nonostante episodiche tentazioni di resuscitare l’obsoleta idea dell’attività bancaria come funzione pubblicistica. Allo stesso tempo ciò non vuol disconoscere l’indiscutibile respiro e valenza sociale che deriva dal fare banca.

23.    Lo Stato, quindi, si ritrae da una presenza intrusiva nell’economia per conquistare nuove forme di dialogo con le imprese, in una logica che trova spazio per un verso nei presidi istituzionali alla produzione delle regole, per altro verso nella produzione di regole condivise e co-gestite con le imprese.

24.    Vorrei concludere ricordando che Adam Smith, venti anni prima di scrivere “La ricchezza delle nazioni”, si cimentò con un saggio dal titolo “La teoria dei sentimenti morali”. Il padre del laissez faire era da tempo convinto che senza una sana etica pubblica non vi può essere nessuna economia. Se, per il solo fine del profitto, gli individui sono pronti a nascondere la verità, allora i mercati non funzionano più e si rischia di perdere il bene essenziale alla base dei mercati stessi: la fiducia.

25.    Ecco perché il ruolo dello Stato è importante. Invece di assecondare comportamenti non etici, con cui il capitalismo rischia di distruggere se stesso, lo Stato deve rafforzare e difendere i presidi morali. Deve inoltre intervenire, con misure appropriate, tutte le volte in cui non vengono rispettate le condizioni che consentono ai mercati di operare correttamente: il nobile concetto di competitive market non andrebbe mai confuso, come purtroppo è troppo spesso avvenuto, con quello di free-market.

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