Open/Close Menu

Ripensare il sistema partitico partendo dalla Costituzione

Non è solo la legge elettorale ad essere sparita dai radar del dibattito parlamentare, ma anche la riforma dei partiti prevista dall’articolo 49 della Costituzione.

Di democrazia interna si preferisce dibattere sui giornali ad esempio a proposito delle espulsioni del Movimento 5 Stelle e tutto finisce con qualche dibattito tv.

Paola Caporossi e Oreste Massari hanno scritto un paper nell’ambito del gruppo di lavoro sulla disciplina dei partiti promosso da Astrid e coordinato da Franco Bassanini, Enzo Cheli e Stefano Passigli.

Ne pubblichiamo di seguito la prima parte.


Per una legge sui partiti in attuazione dell’articolo 49 della Costituzione
Democrazia interna e Controlli
L’attuazione dell’art. 49 della Costituzione. Il senso di un percorso
Dall’età della Costituente agli anni più recenti la disciplina dei partiti politici ha rappresentato una pagina bianca del nostro assetto costituzionale. Questo tema fu, peraltro, ben presente nei lavori della Costituente (e, in particolare, nel dibattito che si sviluppò fin dall’autunno del 1946 nella Prima Sottocommissione della Commissione dei 75), dove emerse come orientamento comune a tutte le forze in campo la volontà di adottare una disciplina che, per la prima volta nella storia del costituzionalismo moderno, consentisse ai partiti politici di trovare un riconoscimento specifico in un testo costituzionale. Ma al di là di questa base comune la discussione che si sviluppò anche in seno all’Assemblea fece emergere una contrapposizione radicale tra coloro che erano orientati a considerare i partiti come uno dei tanti fenomeni sociali così da limitare la loro disciplina al solo profilo della libertà di associazione e coloro che, invece, intendevano riconoscere ai partiti una rilevanza non solo sociale, ma anche istituzionale che avrebbe dovuto condurre ad attribuire agli stessi specifiche funzioni di natura costituzionale. Questa seconda posizione risultò minoritaria nei lavori della Sottocommissione, ma riemerse, sia pure in termini diversi, nei lavori dell’Aula quando venne affrontato il problema del “metodo democratico” al cui rispetto s’intendeva vincolare i partiti, problema che condusse ad una nuova contrapposizione tra coloro che intendevano riferire tale limite solo all’azione esterna dei partiti per garantirne al massimo la libertà di azione e coloro che, invece, sostenevano che il “metodo democratico” dovesse riferirsi anche all’organizzazione interna dei partiti al fine di garantire i cittadini che, attraverso i partiti, si impegnavano a concorrere alla determinazione della politica nazionale. Ma anche questa seconda posizione risultò perdente, a seguito della bocciatura di un emendamento presentato dagli on. Mortati e Ruggiero che imponeva espressamente ai partiti il rispetto del metodo democratico “nell’organizzazione interna e nell’azione diretta alla determinazione della politica nazionale”. Nonostante questo, resta il fatto che alla Costituente il problema dell’imputazione del “metodo democratico” e – conseguentemente della possibilità di una disciplina legislativa relativa all’organizzazione ed alla vita interna dei partiti – rimase aperto come dimostra il fatto che lo stesso Mortati, nel ritirare il proprio emendamento, esprimeva la convinzione che il testo che l’Assemblea stava approvando imponesse comunque il riferimento del “metodo democratico” non solo all’azione esterna, ma anche alla vita interna dei partiti dal momento che i soggetti della disciplina costituzionale che si andava approvando risultavano non i partiti, bensì i cittadini che sono intenzionati ad operare nella vita pubblica attraverso i partiti.

L’ambiguità di questo punto di partenza (che si è riflesso nella formulazione dell’art. 49 della Costituzione) spiega la vicenda che, nell’arco della nostra storia repubblicana, si è sviluppata con riferimento al tema della disciplina dei partiti politici da adottare, in attuazione dell’art. 49 cost., in base ad una legge-quadro (secondo un modello già applicato positivamente in altre democrazie europee e, in particolare, nella Repubblica federale tedesca in base all’art. 21 della Costituzione del 1949 e nell’ordinamento spagnolo in base all’art. 6 della Costituzione del 1978). Questa vicenda si è sviluppata attraverso fasi diverse che hanno fatto registrare, nei primi sessanta anni di esperienza repubblicana, una pressoché totale rimozione del problema (frutto di una interpretazione restrittiva del “metodo democratico” largamente avallata dalla dottrina), e, soltanto con la XIII legislatura, l’avvio di iniziative parlamentari dirette alla regolazione interna dei partiti politici in parallelo con l’affermazione in sede scientifica dell’interpretazione più estensiva del metodo democratico. Si è giunti così, nel corso della XVI e della XVII legislatura, al varo delle leggi 6 luglio 2012 n. 96 e 21 febbraio 2014 n. 13 che, nell’affrontare il tema del finanziamento, hanno imposto ai partiti alcuni obblighi relativi alla loro organizzazione interna ispirati, in particolare, ad un criterio di trasparenza, e nel corso dell’attuale legislatura al progetto di legge in tema di “Disposizioni in materia di disciplina dei partiti politici. Norme per favorire la trasparenza e la partecipazione democratica” approvato dalla Camera in data 10 giugno 2016 e ora all’esame del Senato (A.S. 2439).

La ricerca che Astrid ha condotto su questo tema ha investito i vari aspetti del problema relativo all’attuazione dell’art. 49 della Costituzione, ma ha assunto questo progetto in corso di esame come principale punto di riferimento per le proposte che vengono qui formulate.

Il contesto attuale

I legislatori italiani, per vari decenni, seguendo l’indicazione della dottrina allora prevalente, non hanno sviluppato le disposizioni dell’art. 49 della Costituzione preferendo limitarsi fino al 2013 soltanto al tema del finanziamento dei partiti.

È evidente che oggi ne pagano le conseguenze, evidenti nella crescente disaffezione dei cittadini, nel calo generalizzato di fiducia nei partiti e nella scarsa affluenza alle urne. In altri termini, sono mutate le condizioni sociali, culturali, storiche, rendendo inaccettabili per l’opinione pubblica il concetto di partito inteso solo come “associazione privata” e il “metodo democratico” inteso solo come proiezione esterna.

Ecco perché una legge sui partiti conviene in primis ai partiti stessi: potrebbe costituire, agli occhi dei cittadini, il segnale di una loro inversione di tendenza, quantomeno in merito a:
  1. trasformazione oligarchica dei partiti (da cui autoreferenzialità, distacco dai cittadini, privilegi e rendite della classe politica, etc.);
  2. trasformazione personalistica dei partiti (svuotamento dei partiti come organismi collettivi, affermazione della democrazia del leader e svuotamento della democrazia rappresentativa);
  3. trasformazione in comitati d’affari del personale politico (corruzione, abbassamento della qualità e competenza e rappresentatività degli eletti a tutti i livelli).
Ai sensi della Costituzione, nell’ambito del genere rappresentato dalle associazioni (art. 18), si distingue una specie rappresentata dai partiti politici (art. 49), cui spettano funzioni di rilevanza costituzionale che li distinguono dalle altre associazioni e che si collegano al fatto che i partiti sono, per costituzione, gli strumenti attraverso cui i cittadini possono “concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”.

La titolarità di queste funzioni specifiche impone: a) che i partiti debbano disporre di un regime speciale rispetto ai vari e diversi tipi di associazioni; b) che, di conseguenza, i partiti debbano essere riconoscibili in base a precisi criteri di identificazione.

Fino alla legge 6 luglio 2012 n. 96 ed al d.l. 28 dicembre 2013 n. 149 (convertito nella legge 21 febbraio 2014 n. 13) questi criteri non esistevano ed i partiti hanno seguitato ad adottare le forme proprie delle associazioni non riconosciute (talvolta affiancate da Fondazioni), utilizzando strumenti di identificazione (denominazione e simbolo) suscettibili di ottenere un riconoscimento formale sia in occasione delle consultazioni elettorali sia attraverso le loro proiezioni nell’ambito degli organi rappresentativi. Questa libertà di forme ha consentito lo sviluppo di tipi diversi di associazionismo politico, per cui, ai partiti politici, si sono affiancati i movimenti e altre tipologie di gruppi politici organizzati, tutte formazioni sociali aspiranti a godere (specialmente in tema di partecipazione elettorale e di finanziamento) dello stesso regime giuridico previsto per i partiti.

Con la legge n. 96 del 2012 alcuni elementi di identificazione della forma dei partiti e dei movimenti politici vengono fissati negli artt. 5 e 9, attraverso la previsione – come condizione per la partecipazione degli stessi al finanziamento ed al cofinanziamento pubblico previsto dalla stessa legge – sia dell’obbligo di adottare per atto pubblico l’atto costitutivo e lo statuto del partito o del movimento (indicando l’organo competente ad approvare il rendiconto di esercizio e l’organo responsabile per la gestione economico-finanziaria) (art. 5), sia dell’obbligo di avvalersi di una società di revisione iscritta in un albo speciale e di sottoporre il rendiconto economico annuale al controllo di regolarità della “Commissione per la trasparenza ed il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici” (oggi qualificata dall’art. 4 della legge n. 13 del 2014 come “Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza ed il controllo dei rendiconti dei partiti politici”) istituita dalla stessa legge presso le Camere (art. 9).

Ma ancora più dettagliate in tema di identità e identificazione dei partiti politici entro il genus delle associazioni risultano le norme poste dalla legge n. 13 del 2014 (di conversione del D.L. n. 149 del 2013), in tema di statuti (art. 3), di registri dei partiti (art. 4), di norme per la trasparenza e la semplificazione (art. 5), di consolidamento dei bilanci e di certificazione e controllo dei rendiconti dei partiti (artt. 6-8).

Con queste norme si esprime la disciplina più recente relativa ai partiti ed al loro finanziamento al cui rispetto risulta condizionata la possibilità che gli stessi partiti - definiti come “libere associazioni” - possano accedere ai benefici previsti dalla stessa legge e cioè, in concreto, alle “forme di contribuzione volontaria fiscalmente agevolata e di contribuzione indiretta fondata sulle scelte espresse dai cittadini”.

Più in particolare tale disciplina prevede:
  1. che il simbolo descritto nello statuto insieme con la denominazione “costituisce elemento essenziale di identificazione del partito” (simbolo e denominazione che devono essere chiaramente distinguibili da quelli di qualsiasi altro partito) (art. 2, co. 1);
  2. che lo statuto del partito deve essere trasmesso dal rappresentante legale del partito alla Commissione di garanzia cui alla legge 96 del 2012 ai fini della verifica della sua corrispondenza ai requisiti indicati dalla legge (art. 4);
  3. che, dopo tale verifica, il partito viene iscritto in un registro nazionale tenuto dalla stessa Commissione;
  4. che l’iscrizione nel registro è condizione per godere dei benefici previsti dalla legge (contribuzione volontaria agevolata e contribuzione indiretta) (art. 3, co. 1);
  5. che al registro dei partiti viene data pubblicità attraverso il sito internet del Parlamento (art. 4, co. 8);
  6. che nei siti internet dei partiti vengono pubblicati ogni anno gli statuti degli stessi insieme con i rendiconti di esercizio approvati dalla società di revisione;
  7. che al bilancio dei partiti e dei movimenti politici devono essere allegati anche i bilanci delle sedi regionali nonché quelli delle fondazioni e associazione direttamente collegate ai partiti (art. 6).
Infine la legge n. 13 del 2014 prevede, all’art. 18 che, ai fini dell’applicazione della stessa, si intendono per partiti politici i partiti, movimenti e gruppi politici organizzati che abbiano presentato candidati sotto il proprio simbolo alle elezioni per le Camere, per il Parlamento europeo e per i consigli regionali nonché i partiti cui dichiari di fare riferimento un gruppo parlamentare o che siano stati componenti di una coalizione elettorale.

Su questa disciplina interviene ora il progetto di legge all’esame del Senato e già approvato dalla Camera in tema di “Disposizioni in materia di disciplina dei partiti politici. Norme per favorire la trasparenza e la partecipazione democratica” (A.S. 2439).

Tale nuova disciplina in corso di approvazione:
  1. equipara ai partiti, i movimenti e i gruppi politici organizzati, cui vengono riferite, in linea di principio (e salvo esplicite eccezioni), le norme che regolano le associazioni non riconosciute;
  2. riferisce a tali formazioni “l’esclusiva titolarità della denominazione e del simboli” “di cui fanno uso e la cui modifica viene affidata alla competenza dell’assemblea degli associati o iscritti”;
  3. mantiene la possibilità, ma elimina l’obbligo per i partiti di iscriversi nel registro nazionale istituito dal d.l. n. 149 del 2013 e di adottare uno statuto che può essere sostituito da una meno “impegnativa dichiarazione di trasparenza”.
    (di P.Caporossi – O. Massari)
© 2013 Fondazione Etica.
Top