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Sui rifugiati c’è ancora molto da fare

I limiti del “sistema di Ginevra” 

La disciplina della tutela di rifugiati, richiedenti protezione internazionale e migranti, discende dal cosiddetto “sistema di Ginevra”, la Convenzione di Ginevra relativa allo Status dei Rifugiati del 1951 e il suo Protocollo opzionale del 1967, entrambi elaborati in ambito onusiano.

Va riconosciuto che la Convenzione di Ginevra ha costituito il primo strumento internazionale vincolante a carattere generale in materia. Tuttavia, pur contenendo una compiuta e completa disciplina in materia, la Convenzione reca in sé alcune criticità.

Da un lato, infatti, essa ha un carattere decisamente eurocentrico – a tale proposito è intervenuto il Protocollo opzionale ad ampliarne l’ambito di competenza –; dall’altro, non prevede un organo proprio con il compito di controllare e supervisionare la sua applicazione.

In base all’art. 35 della Convenzione quel compito è attribuito all’UNHCR, l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati. L’ente in questione, istituito con la risoluzione n. 428/1950 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, realizza il suo ruolo di supervisore del sistema di Ginevra attraverso tre strumenti principali non vincolanti:

a) la raccolta di informazioni concernenti l’applicazione delle disposizioni degli strumenti convenzionali da parte dei rispettivi Stati parti;

b) l’accertamento di tali informazioni alla luce delle norme applicabili;

c) un meccanismo rafforzato per assicurare forme di riparazione, nonché l’osservanza delle norme da parte degli Stati parti.

Tuttavia, la contribuzione su base volontaria alle attività dell’UNHCR costituisce per l’ente un forte condizionamento, in quanto gli Stati che in misura maggiore concorrono sono soprattutto quelli occidentali. Emergono conseguentemente dubbi circa l’influenza che tali Stati donatori esercitano di fatto sulle attività dell’organismo, condizionandole.

Inoltre, dal momento che la protezione dei rifugiati è stata codificata, oltre che dal sistema di Ginevra, anche da numerose convenzioni regionali, tali norme hanno di fatto acquisito carattere consuetudinario, ed anzi alcune fra queste recano in sé elementi di norma cogente, id. jus cogens.

La priorità oggi deve essere quella di evitare una tale frammentazione della tutela dei diritti dei rifugiati ed una diversificata disciplina giuridica, ed è perciò necessario procedere ad una modifica degli strumenti esistenti a carattere universale, sia rafforzando il ruolo dell’UNHCR sia promuovendo l’adesione delle organizzazioni regionali al “sistema di Ginevra”.

Qualche passo avanti è stato fatto: nell’ultimo decennio, l’UNHCR ha adottato una serie di iniziative volte a migliorare l’efficacia del proprio funzionamento, identificate in quel processo denominato Global Consultations on International Protection: esso riunisce 56 Stati componenti l’ExCom, 35 Stati in qualità di osservatori, 15 delle maggiori organizzazioni internazionali (incluse la Commissione europea in rappresentanza dell’Unione europea; il Consiglio d’Europa; l’OUA; la Lega degli Stati arabi e l’OSA) e 40 ONG con il diritto di presentare proposte alla riunione. Esso ha dato luogo a due risultati principali:

a) una dichiarazione, adottata nel dicembre 2001, con lo scopo di riaffermare l’importanza fondamentale della Convenzione di Ginevra nonché il ruolo dell’UNHCR con il mandato di provvedere alla protezione internazionale dei rifugiati nel mondo;

b) l’Agenda for Protection, adottata dall’Assemblea generale nel 2002. Tale documento aveva un ampio respiro, in quanto stilava una serie di priorità e di attività che dovevano essere realizzate. Tuttavia, forse a causa delle sue ampie finalità, l’Agenda for Protection non ha avuto seguito positivo.

Nel 2001, l’allora Alto Commissario, Ruud Lubbers, ha lanciato una nuova iniziativa, la “Convention Plus”. Tuttavia tale processo è fallito nel novembre 2005 e gli accordi programmati non sono stati mai conclusi. Il motivo di un tale fallimento può probabilmente essere individuato nei contenuti troppo specifici della Convention, che hanno fatto perdere di vista il contesto più generale del sistema di Ginevra (al quale ancora non partecipano alcuni Stati della comunità internazionale).

Insomma, molto resta ancora da fare su un tema tanto attuale quanto trascurato quale quello dei rifugiati, sulla cui disciplina si rendono evidenti le inconcludenze di molti vertici internazionali.

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