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La concorrenza nei servizi pubblici locali: alcuni caratteri e peculiarità di una doppia riforma

La fornitura di servizi alla collettività si è disgiunta dal concetto di funzione pubblica fin dall’inizio del ventesimo secolo, ma ha continuato a far parte delle prerogative degli enti locali. Una parte di questi servizi si caratterizza per avere una redditività anche solo potenziale, magari anche con il contributo di forme di finanziamento pubblico. A questa categoria di servizi potrebbero almeno in linea di principio applicarsi i benefici di una gestione privatistica in regime di concorrenza. Solo di recente, peraltro su sollecitazione di norme comunitarie e della relativa giurisprudenza, si è prestata una particolare attenzione a tali servizi, introducendo, nel 2003 nel Testo Unico degli Enti Locali la distinzione tra servizi pubblici di rilevanza economica (art. 113 TUEL) e quelli privi di rilevanza economica (DL n. 269/2003, convertito con l.n. 326/2003). Storicamente, la gestione dei servizi che hanno rilevanza economica è stata condotta dagli enti locali secondo una pluralità di forme, che hanno compreso, a seconda del servizio e delle scelte dei singoli enti, la gestione in economia, la concessione a terzi, la gestione a mezzo di azienda speciale, la gestione con società per azioni a partecipazione pubblica, ecc.: Attraverso la gestione, in queste variegate forme di organizzazione, di quella che è un’attività economica a tutti gli effetti, gli enti locali hanno dato origine al fenomeno del capitalismo municipale italiano. Un fenomeno, com’è noto, che a causa soprattutto della commistione tra le esigenze della partecipazione alla competizione politica e le opportunità offerte dalla gestione di un’attività economica ha finito per colorarsi spesso di una valenza negativa. La fornitura dei servizi alla collettività aventi rilevanza economica si è in effetti, proprio per questi motivi, contraddistinta spesso per esser caratterizzata da inefficienze diffuse, gestioni clientelari, conflitto di ruolo tra amministrazioni locali e gestori e, in ultima istanza, da una qualità scadente del servizio offerto.

A partire dal 2008 il legislatore nazionale si è impegnato in ben due riforme successive volte a cercare di superare questo problema attraverso l’iniezione di una maggior concorrenza nella gestione dei servizi pubblici locali, che rappresenta, peraltro, l’unico aspetto nel quale è riconosciuta al medesimo legislatore nazionale la competenza per intervenire sui servizi pubblici locali (si veda la sentenza della Corte Costituzionale n. 325/2010). La prima riforma si è compiuta tra 2008 e2010 apartire dalla adozione dell’art. 23bis del D.L. 25 giugno 2008 n. 112, più volte modificato e alla fine completato dal Regolamento attuativo (D.P.R. 7 settembre 2010 n. 168). Questa prima riforma, cui qui per brevità ci riferiamo col termine “23bis”, è stata cancellata dal referendum del giugno 2011, ad esito di una campagna condotta contro la cosiddetta “privatizzazione dell’acqua” che ha in realtà portato alla abrogazione del primo tentativo organico di rendere più concorrenziale l’aggiudicazione dei servizi pubblici locali (quindi non solo – e nemmeno principalmente – quella della gestione del servizio idrico, per la quale il 23bis prevedeva peraltro anche delle esenzioni specifiche). Poche settimane dopo il referendum, sulle ceneri del 23bis è stata varata una nuova riforma volta anch’essa a introdurre maggior concorrenza nella gestione dei servizi pubblici locali. Alla seconda riforma ci riferiamo qui brevemente come “art.4”, essendo contenuta nell’art. 4 del D.L. 13 agosto 2011 n. 138 e sue successive modifiche, in particolare quelle apportate dal decreto sulle liberalizzazioni del governo Monti (art. 25 D.L. n. 1/2012). In realtà, ad oggi la seconda riforma non è ancora completa, da una lato perché manca ancora il regolamento di attuazione, originariamente previsto per il 31 marzo 2012 e non ancora pubblicato, dall’altro perché ulteriori nuove modifiche sono state apportare all’art. 4 dal Governo con il cd. “decreto sviluppo”, che al momento in cui si scrive deve essere ancora confermato dalla necessaria legge di conversione.

Continua…

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