L’influenza del sistema economico sulla politica

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  1. La dialettica partiti – gruppi di interesse alla luce del problema del finanziamento pubblico.

Ho scelto come tema del mio intervento il rapporto tra partiti politici e gruppi di interesse e l’influenza del sistema economico sul sistema dei partiti, alla luce del problema del finanziamento pubblico di questi ultimi.

Preliminarmente, mi pare utile cercare di chiarire i termini della questione, a partire dai lemmi che ne compongono il titolo e tra i quali è idealmente racchiuso il mio intervento onde, da un lato, delimitarne meglio il perimetro e, dall’altro, indicare il taglio che vorrei dare all’esposizione o, se si vuole, la direttrice di indagine lungo la quale intendo sviluppare le brevi e (necessariamente) incomplete riflessioni che seguono.

Anzitutto, i «partiti politici». Il dibattito sulla natura e sulle funzioni dei partiti all’interno dell’ordinamento giuridico italiano ha origini nobili e sapore antico, affondando le sue radici nei lavori della Commissione dei 75 e dell’Assemblea Costituente. Non voglio, né d’altronde potrei, certamente richiamare in questa sede i contenuti di quel dibattito; mi limito quindi ad accennare che i costituzionalisti ci ricordano come l’art. 49 della Costituzione della Repubblica Italiana, nel sancire il diritto di tutti i cittadini di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica della nazione, in linea con la formula proposta dall’on. Lelio Basso (socialista), rimase, per così dire, monco della seconda parte della sua formulazione, quella, cioè, in cui si riconoscevano ai partiti attribuzioni di carattere costituzionale ([1]). Quella proposta, alla quale avevano aderito i tre principali partiti politici del tempo (anche La Pira, Moro e Dossetti per la Democrazia Cristiana, Togliatti per il PCI), dall’Assemblea rinviata, non fu più discussa nell’ambito della Commissione dei 75 ([2]), nonostante l’ordine del giorno dei lavori, proposto da Dossetti ed approvato dalla medesima Commissione.

Né può sottacersi che altra proposta, di emendamento alla proposta Basso, presentata da Mortati e da Ruggiero, in sede assembleare, mirava a riconoscere sul piano costituzionale l’uniformazione dei partiti al «metodo democratico nell’organizzazione interna e nell’azione diretta alla determinazione della politica nazionale». Su questo punto, Moro si esprimeva così: «è evidente che, se non vi è una base di democrazia interna, i partiti non potrebbero trasfondere indirizzo democratico nell’ambito della vita politica del Paese». Al ritiro di quell’emendamento concorse tuttavia, essenzialmente, la preoccupazione che l’introduzione di garanzie di democraticità interna comportasse un intervento della maggioranza politica parlamentare nei riguardi della libertà interna dei partiti stessi, preoccupazione cui non erano estranee considerazioni relative ad un partito in particolare, tra quelli facenti parte delle forze politiche dell’epoca, poi a lungo escluso dal governo del Paese ossia il Partito Comunista ([3]).

Provocatoriamente, si potrebbe affermare che la storia della legislazione sui partiti si esaurisce, per così dire, con il dettato costituzionale: infatti, com’è noto, nonostante le proposte autorevolmente presentate (prima fra tutte, quella di una legge generale sui partiti presentata da Sturzo nel 1958), il nostro legislatore si è mostrato sempre refrattario all’introduzione di una disciplina legislativa di carattere generale che articolasse soluzioni in materia di natura, struttura ed organizzazione dei partiti politici.

Al contempo, e parallelamente, la storia politica del nostro Paese ha tracciato una parabola discendente nell’immagine e nel ruolo dei partiti politici, che, a partire dai primi anni ’90, ha condotto dapprima alla sfiducia dei cittadini e dei militanti e quindi alla vera e propria crisi del sistema dei partiti e alla perdita, da parte di questi ultimi, della capacità di rappresentare luoghi di elaborazione di idee e linee politiche condivise, al punto che, in tempi recenti, si sono messe in discussione la stessa nozione e la concezione tradizionali del partito politico ([4]).

All’altro estremo ideale del mio intervento stanno i «gruppi di interesse». La scienza politica li definisce come «organizzazioni formali, solitamente basate sull’adesione volontaria individuale, che cercano di influenzare in loro favore le politiche pubbliche senza assumere responsabilità di governo» ([5]). Dalla definizione si ricava che, mentre il carattere formale dell’organizzazione consente di riconoscere al gruppo una minima stabilità e la tendenziale volontarietà della partecipazione o adesione allo stesso, la sua funzione caratteristica risiederebbe tutta nel tentativo di influenzare le politiche pubbliche in proprio favore: con ciò rendendo evidente che «i gruppi diventano attori politici quando si attivano per prevenire o sollecitare certe politiche pubbliche» ([6]), altrimenti esaurendo il loro ambito di intervento in una sfera prepolitica, ovvero, semplicemente, non intervenendo affatto.

La stessa definizione di gruppo colloca quindi il fenomeno all’interno della società civile, salvo evidenziarne la rilevanza pubblica quando si tratti di influenzare l’attività di policy making, che significa: tentare di condizionare l’agenda legislativa e di governo, facendosi portatori di interessi lato sensu «corporativi».

La qualificazione giuridica del gruppo di interesse è varia, ed è certamente funzione della veste o forma che assume di volta in volta il gruppo al momento di rendersi organizzazione stabile: basti dire che la scienza politica considera gruppi di interesse sia i c.d. gruppi economici – categoria alla quale ascrive i gruppi che aggregano interessi relativi all’occupazione (ad esempio di operai, di insegnanti et aliorum), alla produzione (ad esempio di industriali, di agricoltori et aliorum), all’erogazione di servizi (ad esempio di banche, di istituti finanziari e assicurativi et aliorum), e pertanto, rispettivamente, sindacati, organizzazioni imprenditoriali e associazioni professionali – sia i c.d. gruppi per una causa (ad esempio di reduci di guerra, di consumatori, di associazioni culturali ed identitarie, ma anche di c.d. nimby et aliorum) – sia infine i c.d. gruppi di interesse pubblico (ad esempio per la protezione dei diritti umani ovvero per la tutela ambientale). La varietà delle vesti (giuridiche) che assume il gruppo non sembra tuttavia idonea a destare l’attenzione dello studioso del diritto, salvo che per un intento classificatorio, peraltro destinato ad essere frustrato dall’eterogeneità dei soggetti sopra richiamati.

Dirò anzi a questo punto, con il rischio forse di un’eccessiva generalizzazione, che ciò che intendo prendere in considerazione in questa sede non è tanto il fenomeno, per così dire, statico dei gruppi di interesse – né, tanto meno, il dato tassonomico relativo alla loro classificazione e/o qualificazione – quanto, piuttosto, il momento prettamente dinamico o, se si vuole, funzionale: prenderò cioè in considerazione i gruppi di interesse esclusivamente nella misura in cui questi ultimi, nel farsi parte attiva nella promozione degli interessi di cui sono portatori, entrino necessariamente in relazione con il momento politico in generale, e, nell’ambito di quest’ultimo, con i partiti in particolare.

Muovendo da questa premessa, il tema del rapporto tra partiti politici e gruppi di interesse si presta, a mio avviso, ad essere letto in una molteplicità di chiavi di lettura.

Ne indico di seguito, senza alcuna pretesa di completezza e in ordine sparso, almeno tre:

(a) al fine di promuovere i propri interessi, il gruppo fa, per così dire, il partito politico: l’aggregazione di interessi particolari confluisce nella nascita di una corrente o di un movimento e, quindi, l’aggregazione porta alla costituzione di un partito. Mi pare che la storia, anche recente, dei partiti politici, anche (ma non solo) in Italia, offra taluni esempi di partiti nati sulla scorta, o sotto la spinta, tendenzialmente, di un unico gruppo di interesse. In questi casi, il partito si sovrappone e tende a coincidere con il gruppo di interesse; si potrebbe dire, provocatoriamente, che il partito ne rappresenta il “comitato elettorale”.

Mi pare, tuttavia, che questa chiave di lettura, per quanto senza dubbio confermata dall’analisi di alcune tendenze della realtà politica, anche italiana, finisca per snaturare sia il concetto (socio-politico e metagiuridico) stesso di gruppo di interesse, sia quello (socio-politico e metagiuridico) di partito. Dal primo punto di vista, il gruppo di interesse è per sua definizione esterno e, se si vuole, anteriore al fenomeno politico: a differenza del partito, il gruppo cerca di «convincere delle [sue] buone ragioni gli eletti piuttosto che gli elettori» ([7]). Dal secondo punto di vista, il partito si riduce a mero portatore di interessi specifici, per lo più di carattere corporativo. A me pare invece che, ove voglia mantenere autonomia funzionale come attore della scena politica, il partito deve svolgere una funzione di articolazione e di aggregazione di interessi: la prima, com’è noto, è indicata dalla scienza politica come «il processo attraverso il quale gli individui e i gruppi formulano domande alle strutture decisionali pubbliche»; la seconda come «la conversione delle domande in programmi politici alternativi che i partiti elaborano armonizzando – attraverso compromessi e manipolazioni – interessi contrastanti» ([8]). Dalla convergenza dei due momenti discende in ultima analisi la capacità del partito di farsi promotore delle istanze provenienti dalla società civile.

(b) Il partito «si appropria», per così dire, degli interessi particolari di un gruppo: la dinamica che si osserva è speculare, ma inversa, a quella descritta sub (a); essa è peraltro stigmatizzata dalla stessa scienza politica, in quanto determina il rischio che il partito acquisisca il controllo del gruppo onde mobilitare sostegno a favore delle proprie cause, i cui scopi ultimi possono non coincidere con i bisogni dei componenti del gruppo; anche in questo caso, a mio avviso, il partito tradisce, a rovescio, la sua vocazione all’articolazione di interessi; con l’ulteriore rischio che l’appropriazione di interessi particolari costituisca null’altro che uno strumento, dalle geometrie e dagli impieghi variabili, per rendere stabile una maggioranza parlamentare e/o per perpetuare la permanenza o la partecipazione del partito al governo del Paese.

(c) Il gruppo di interesse, al pari di altri gruppi o individui, appoggia il partito politico o il candidato che recepisce le sue istanze e richieste; se del caso, ove vi riesca, colloca qualche “suo” candidato nelle liste del/i partito/i disposto/i ad ospitarlo; il partito definisce la propria strategia il proprio programma politico, integrando in quest’ultimo gli interessi dei gruppi che lo sostengono.

Questa prospettiva consente di cogliere a mio avviso la dimensione fisiologica del fenomeno dell’interazione tra partiti politici e gruppi di interesse; non solo, ma essa è la sola che tiene più propriamente in conto la circostanza che idealmente, in una democrazia parlamentare, solo l’aggregazione di interessi differenti consente al partito di veicolare il consenso di larghe fasce dell’elettorato, e ciò, almeno in linea teorica, mediante la definizione di un programma che rifletta gli interessi e risponda alle istanze politiche dei rappresentati. Mi spingo a dire che una simile lettura è a mio avviso la più aderente al dettato costituzionale, ove si intenda riferire la locuzione «concorrere in modo democratico» non solo ad un concorso tra partiti, ma anche ad un concorso degli individui (e dei gruppi) nei singoli partiti.

Prima di tirare le somme di quanto sinora detto, accenno brevemente all’ultimo riferimento contenuto nel titolo del mio intervento: il problema del finanziamento.

Il quadro normativo in materia risale, com’è noto, alla Legge c.d. Piccoli del 2 maggio 1974, n. 195, come modificata dalla legge 18 novembre 1981, n. 659 e, quindi, oggetto del referendum abrogativo del 18 aprile 1993; la disciplina transita, poi, sotto l’etichetta dei «rimborsi elettorali» di cui alla legge 10 dicembre 1993, n. 515, alla legge 2 gennaio 1997, n. 2, e alla l. 3 giugno 1999, n. 157, nonché, da ultimo e di recente, alla legge 6 luglio 2012, n. 96, recante «Norme in materia di riduzione dei contributi pubblici in favore dei partiti e dei movimenti politici, nonché misure per garantire la trasparenza e i controlli dei rendiconti medesimi».

I termini del dibattito domestico intorno al “finanziamento” dei partiti sono ben noti e ruotano prevalentemente intorno all’opportunità stessa, o meno, di istituire e mantenere forme di sostegno finanziario pubblico alle associazioni partitiche ([9]): del resto, limitandomi qui ai rilievi di natura tecnica, sin dalla sua introduzione, la legge Piccoli aveva suscitato dubbi e perplessità sia dal punto di vista dell’esatta natura o qualificazione dell’erogazione statale in favore dei partiti (se cioè quest’ultima rappresentasse un “finanziamento”, un “contributo” o, in senso tecnico, un “rimborso”) ([10]), sia sul tema della spettanza ed “esigibilità” del rimborso (tema largamente tradotto nella definizione legislativa dei criteri o requisiti minimi che il partito deve presentare – in particolare i c.d. eletti minimi o le c.d. soglie di sbarramento) ai fini di maturare il diritto all’erogazione statale, sia infine, e soprattutto, sul tema della trasparenza dei bilanci dei partiti o, se si vuole, della  accountability sulla quantificazione e sull’utilizzo dei cosiddetti rimborsi ([11]).

Ma il tema del finanziamento dei partiti ha oggi un respiro più ampio e, sul piano delle fonti normative, subisce anche l’influsso di spinte «esterne», per così dire, all’ordinamento domestico, che ne proiettano la dimensione ad un livello che potremmo anzi definire sovranazionale.

Alludo all’attivismo recentemente dimostrato in materia dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), in particolare nella recente pronuncia del 10 maggio 2012, relativa al partito turco ODP ([12]), nel quale il tema del finanziamento pubblico dei partiti viene letto non già attraverso la lente tradizionale della libertà di associazione, ma attraverso quella, per certi versi nuova, ma ricca di spunti per lo studioso del diritto, della parità di chances e della non-discriminazione (art. 14 in relazione all’art. 3 del Protocollo 1 della Convenzione Europea, recante divieto di discriminazione in relazione al diritto a libere elezioni). Sciolte le preliminari riserve sulla legittimità stessa di un intervento a sostegno dei partiti, il problema si sposta così sull’atteggiamento dello Stato nei confronti dei partiti e, in particolare, sulla (necessaria) neutralità dello Stato rispetto all’uguaglianza dei partiti ([13]).

Senza entrare nel merito della disciplina sopra richiamata, con riferimento al limitato tema che mi occupa, il problema dei finanziamenti/rimborsi in favore dei partiti fornisce a mio avviso un’utile chiave per rileggere, da questa specifica angolatura, i termini del rapporto tra partiti e gruppi di interesse.

Anticipando alcune delle riflessioni che intendo svolgere, alla maniera di spunti programmatici, a conclusione del presente intervento, a me pare che la dialettica rappresentante/rappresentato descritta sub (c) ed ivi indicata come fisiologica nel rapporto partiti-gruppi di interesse (ma qui l’analisi tecnica sconfina necessariamente nel giudizio personale, e al piano strettamente giuridico si sovrappone ineludibilmente un giudizio di merito socio-politico) porta con sé alcuni importanti corollari: anzitutto, la riaffermazione del primato del partito come prioritario centro di aggregazione di interessi determina l’opportunità di rimarcare la distinzione tra partito e gruppo di interesse anche sul piano formale della definizione e della disciplina giuridica del partito, disciplina nella quale si riaffermi la priorità di quest’ultimo come luogo deputato all’adozione delle decisioni e nella definizione della linea politica.

In secondo luogo, un simile ripensamento del ruolo dei partiti e della loro veste giuridica conferma, di per se stesso, la necessità e l’urgenza di definire, sul piano della disciplina positiva, i requisiti di democraticità interna al partito, coniugando la regolazione giuridica del partito alla stregua dei principi dell’agire democratico.

Non solo. Ma la necessità ed urgenza di un simile intervento legislativo vengono accentuate e ribadite dalla circostanza stessa che i partiti, ricevendo finanziamenti/rimborsi, beneficiano di soldi e di risorse pubblici. La trasparenza nella gestione di tali risorse ha quindi a sua volta come postulato l’esistenza di una chiara struttura ed organizzazione interna del partito, di un trasparente processo decisionale e, in ultima analisi – mi si permetta il termine – di una governance nuova del fenomeno associativo all’interno del partito.

Come tali istanze si leghino alla disciplina del finanziamento è di immediata evidenza: senza addentrarmi più di tanto sul sentiero indicato, potrebbe essere sufficiente affermare che il possesso di requisiti di organizzazione conformi alla disciplina giuridica dei partiti costituisce presupposto per l’erogazione delle risorse finanziarie a questi destinate da parte dello Stato, e, parallelamente, che l’erogazione trova la propria giustificazione nell’applicazione, da parte del partito, del metodo democratico e nella previsione di forme stringenti di controllo sull’utilizzo delle risorse ricevute. Ma su questo tornerò tra breve.

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  1. La lezione di Francesco Galgano.

Ho cercato di esporre le ragioni per le quali una specifica disciplina dei partiti consentirebbe di individuare già sul piano normativo le ragioni e i presupposti – anzi, se permettete una locuzione privatistica, la causa – del finanziamento pubblico ai partiti politici, anche alla luce del loro rapporto con i cosiddetti gruppi di interesse.

L’ambizioso obiettivo di una disciplina legislativa in materia di partiti politici, a cui oggi vorrei contribuire con questi spunti di riflessione, richiede di coniugare all’indagine fattuale sulle dinamiche delle concrete relazioni gruppi-partiti una analisi tecnica circa i contenuti di possibili riforme strutturali specificamente riservati a questi ultimi, fisiologici destinatari di forme di finanziamento, quali esse siano, attinte da risorse pubbliche.

Come è noto, i partiti politici hanno scelto di costituirsi ed operare nella forma di associazioni non riconosciute. In proposito, Francesco Galgano, già nel 1967, rilevava come esse fossero «diventate la forma caratteristica della moderna comunità o formazione intermedia», a cui «si guarda, per la mancanza di ogni controllo governativo, come all’espressione più adeguata della libertà d’associazione» ([14]). Altresì, sollevava la questione della «sproporzione tra la considerazione legislativa dei fenomeni e la loro importanza sociale», soprattutto con riferimento alla laconica disposizione dell’art. 36 cod. civ., che sembra demandare totalmente l’ordinamento interno e l’amministrazione delle associazioni non riconosciute alla libertà degli accordi tra gli associati.

In particolare, proprio con riferimento ai partiti politici, il Maestro che oggi onoriamo denunciava l’esistenza di una sorta di una zona franca riguardo alle situazioni giuridiche interne, rispetto alle quali «il giudice dello Stato dichiara (…) la propria carenza di giurisdizione». Ma – consentitemi di citare ancora Francesco Galgano – questi «postulati (…) non possono, tuttavia, essere accolti, neppure per ciò che attiene ai partiti politici: anche questi – e, anzi, soprattutto questi – sono nel novero di quelle “formazioni sociali”, intermedie fra l’individuo e lo Stato, cui allude l’art. 2 della Costituzione; anche all’interno dei partiti, e soprattutto all’interno di essi, opera quella protezione del singolo contro gli arbitri dei gruppi intermedi che, nella società moderna, è demandata allo Stato».

La soluzione proposta trovava il fulcro nell’autonomia privata: «il vero problema della protezione del singolo all’interno delle formazioni sociali è, in realtà, quello dei limiti alla loro autonomia statutaria», di modo che «il diritto privato ritorna (…) ad assumere quella funzione di garanzia delle libertà dell’individuo che esso aveva, in altre epoche storiche»; «il diritto privato si presenta, allora, come il tessuto connettivo dell’attuale società pluralistica».

Non si pensava però ad una legislazione speciale sui partiti, considerata incoerente rispetto alla loro condizione giuridica di libere associazioni private; gli invocati limiti all’autonomia statutaria delle formazioni politiche venivano mutuati dalle disposizioni codicistiche dettate in tema di associazioni riconosciute, in quanto non strettamente connesse con la procedura e lo status del riconoscimento e dunque strutturalmente compatibili con il contratto associativo di diritto privato.

Alfine, dunque, la posizione di Francesco Galgano – che, sul piano privatistico, fece eco alla già accennata tesi prevalsa in sede di Assemblea Costituente – era volta a difendere l’associazione partitica da ingerenze normative di matrice, per così dire, ‘statalista’, tali da riservare ad essa un trattamento diverso, o almeno più rigoroso, rispetto a tutte altre associazioni non riconosciute, a prescindere dai compiti e dalle alte funzioni costituzionalmente affidate ai partiti. Sottendeva il mai sopito timore che una regolamentazione giuridica ad hoc dei partiti politici potesse rivelarsi uno strumento di pressione a disposizione dei governi e delle varie maggioranze, e a danno di alcune specifiche formazioni, timore che rappresenta la causa principale della oramai storica lacuna legislativa sul punto.

Non è un caso, che proprio nel 1967, nella Germania Federale, per niente influenzata da pregiudiziali di questa sorta, si provvedeva ad emanare una dettagliata ed organica disciplina dei partiti politici, ove gli stessi, lungi dal venire presentati come una delle tante associazioni privatistiche, venivano definiti come «eine verfassungsrechtliche institution» (un’istituzione di rilevanza costituzionale) e «zwischenglieder zwischen bürger und staatsorganen», anelli di congiunzione tra cittadino ed organi dello Stato ([15]).

Tornando al nostro Paese, l’introduzione, a far tempo dal 1974, della controversa legislazione sul finanziamento pubblico ai partiti ([16]), esclude definitivamente che i partiti stessi possano essere ritenuti, anche per il diritto privato, associazioni non riconosciute alla stregua delle altre, in quanto, per l’appunto, ricevono una (cospicua e costante) sovvenzione a valere sul bilancio dello Stato. E questo trattamento finanziario, che viene implicitamente giustificato a motivo della funzione di «concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale», ai sensi dell’art. 49 Cost., richiede un surplus di democraticità interna, da percepirsi e definirsi a priori.

I partiti politici che mirano al finanziamento, nelle varie forme in cui è concesso, o, per meglio dire, i partiti in quanto associazioni non riconosciute per definizione finanziabili con fondi pubblici, dovrebbero mostrarsi idonei a garantire, già sulla base delle proprie regole statutarie, il grado minimo di “democrazia interna” sufficiente a “meritare” le sovvenzioni

La carenza di una disciplina strutturale e organica dei partiti politici – ove il finanziamento sia conseguenza, e non presupposto, dell’esser qualificati tali – da contingenza è divenuta emergenza, dinnanzi ai ricorrenti, eclatanti, episodi di corruzione e malversazione.

Del resto, anche dalla prospettiva europea, il Rapporto di valutazione dell’Italia sulla trasparenza del finanziamento pubblico dei partiti, cosiddetto “Rapporto Greco” 2012 ([17]), ha raccomandato di avviare una riforma legislativa che definisca un quadro giuridico sistematico sul finanziamento dei partiti politici e dei candidati; istanza rimandata, nei recenti lavori parlamentari da cui è scaturita la legge 6 luglio 2012, n. 96, ad una successiva proposta di provvedimento organico in tema di status giuridico dei partiti politici ([18]).

 

  1. Gruppi di interesse versus partiti?

Si è detto che un approccio serio e costruttivo al tema del finanziamento dei partiti politici presuppone il disegno della struttura (democratica) interna agli stessi, alla luce degli indubbi rapporti con i gruppi di interesse. Atteso che beneficiari delle varie forme di erogazione pubblica possono essere solo i partiti, in quanto moduli organizzativi qualificati dall’imposizione costituzionale dell’agire «con metodo democratico», occorre preliminarmente definire i ruoli dei gruppi e le forme di interazione con i partiti medesimi, con l’obiettivo di scongiurare il rischio che detti finanziamenti si riversino, al fine, su entità o aggregazioni non completamente democratiche.

La letteratura tradizionale distingue i gruppi dai partiti in base alle diverse funzioni. Segnatamente, in astratto, ai gruppi verrebbe riservata la funzione di articolazione degli interessi, ossia «il processo attraverso il quale gli individui e i gruppi formulano domande alle strutture decisionali pubbliche», mentre ai partiti spetterebbe la funzione di aggregazione che «consiste, invece, nella conversione delle domande in programmi politici alternativi che i partiti elaborano armonizzando – anche attraverso compromessi e manipolazioni – interessi contrastanti»[19]. Anche se, in concreto, pure nel nostro panorama, simile distinzione non trova così nette corrispondenze, a fronte di una certa interscambiabilità dei ruoli, è pacifico che i gruppi «in quanto rappresentanti di interessi settoriali e, perciò, insufficienti a conquistare un largo seguito tra gli elettori, evitano [tendenzialmente, n.d.r.] di entrare direttamente nell’arena elettorale perché è ad essi sfavorevole. Diversamente, i partiti (…) sono portati ad assumere la rappresentanza di vasti, ed anche eterogeni, interessi intersettoriali» e «dispongono, cioè, di una capacità di aggregazione delle domande più elevata di quella dei gruppi» ([20]).

In particolare – e qui mi limito a citare autorevoli contributi dottrinali scevri da riferimenti alla nostra attualità ([21]) –, «ciò significa che se i gruppi vogliono sfidare stabilmente i partiti sul terreno a loro più congeniale – cioè quello dell’aggregazione della domanda politica – devono cambiar pelle e trasformarsi essi stessi in partiti politici. (…) Oppure i gruppi devono finanziare la nascita di nuovi partiti politici, come hanno fatto alcuni gruppi imprenditoriali in paesi che hanno consentito a leader populisti di entrare nell’arena elettorale, utilizzando potenti strumenti di comunicazione mediatica con i quali hanno raggiunto gli elettori pur senza disporre dei tradizionali apparati organizzativi dei partiti». Tuttavia, «i partiti nati da iniziative politico-imprenditoriali non si riducono a meteore passeggere solo se possono trarre vantaggio dalla scarsa strutturazione del sistema partitico o dalla sua momentanea destrutturazione, occupando lo spazio lasciato vuoto dai partiti tradizionali in difficoltà»

In altri termini, l’interazione tra gruppi e partiti politici, anche nella forma di una influenza del gruppo sul partito, è una caratteristica intrinseca ai moderni sistemi di policy making, a motivo della complementarietà delle diverse funzioni (tendenzialmente) svolte; anzi, costituisce garanzia di dinamicità ed evoluzione, riuscendo a veicolare le istanze settoriali provenienti dai molteplici segmenti della società civile. Diviene patologica soltanto quando la logica del gruppo – di per sé rappresentativo dell’interesse di un’unica categoria e dunque niente affatto democratico – prevale sul partito, subordinandolo e piegandolo ai propri fini, con effetti destabilizzanti tali da compromettere la funzione di aggregazione che i partiti devono poter esercitare allo scopo di comporre i conflitti insiti nella fisiologica competizione tra interessi diversi.

Ciò potrebbe accadere, ad esempio, se il «gruppo di interesse concorre in modo determinante alla formazione di un partito politico, fornisce la sua leadership, provvede in larga misura ai suoi bisogni finanziari e ne condiziona sia i programmi sia i comportamenti dei parlamentari eletti» ([22]). Il partito politico subordinato al gruppo, di cui assorbe in toto le esigenze, si mostra incapace di svolgere qualsiasi opera di mediazione democratica e traduzione in linguaggio politico delle varie identità e deve essere considerato immeritevole di qualsivoglia finanziamento o contributo di pubblica fonte.

Una riforma strutturale dell’ordinamento interno dei partiti politici (in verità, sarebbe più corretto parlare di regolamentazione ex novo, non essendo mai stata disciplinata la materia) richiede l’introduzione di presidi idonei a impedire l’immedesimazione del partito con il gruppo, come tali capaci di fungere da filtro alle talvolta pressanti e prevaricanti sollecitazioni delle categorie di riferimento, senza però esautorare i gruppi dal ruolo indispensabile di articolazione degli interessi.

 

  1. Alcuni spunti per una riflessione conclusiva.

La breve analisi sin qui condotta in relazione alla parabola evolutiva della (mancata) disciplina legislativa dei partiti politici e alle modalità con le quali il singolare vuoto normativo che caratterizza l’esperienza italiana è stato, per così dire, “colmato” con gli strumenti del diritto civile, mi induce a formulare alcune considerazioni che, per contingenza, sembrano porsi necessariamente in una prospettiva de jure condendo.

Mi pare, anzi, che le considerazioni fin qui svolte possano essere utilmente riassunte intorno ai seguenti tre punti, che potrebbero rappresentare altrettanti spunti programmatici di una ipotetica agenda riformatrice:

(a) recuperare la dimensione del «concorso» nella determinazione della politica nazionale all’interno dell’organizzazione partitica: al riguardo, la dialettica degli interessi particolari di cui si fanno portatori i singoli gruppi potrebbe trovare un utile sfogo nell’elaborazione culturale e politica da parte di fondazioni gestite, in modo autonomo dalla struttura partitica, da comitati scientifici ed organi amministrativi in possesso di adeguati requisiti di indipendenza;

(b) valorizzare il «metodo democratico» mediante l’elaborazione di strumenti di partecipazione democratici degli iscritti e degli elettori alla vita e alle scelte del partito: mi pare che, a questo riguardo, il metodo delle cosiddette “primarie” possa rappresentare un utile strumento sia per la selezione del personale eleggibile nelle istituzioni, sia per la scelta, da parte degli iscritti, della dirigenza del partito da parte, nel primo come nel secondo caso sia degli iscritti sia degli elettori dello stesso;

(c) definire i requisiti soggettivi necessari affinché il partito possa beneficiare delle erogazioni da parte dello Stato, ivi compresa in particolare la sottoposizione del partito stesso ad una rendicontazione pubblica dei conti: mi pare che una governance trasparente del partito, associata all’introduzione di organi di controllo indipendenti, possa costituire idonea garanzia del corretto uso, da parte dei sistema partitico, delle risorse pubbliche delle quali è beneficiario.

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([1]) P. Ridola, Partiti politici, in Enc. dir., 1982, ad vocem, p. 113; A. Cardini, I partiti e la costituente, in Studi senesi, 2008, p. 381ss.

([2]) «La Prima Sottocommissione ritiene necessario che la Costituzione affermi il principio del riconoscimento giuridico dei partiti politici e dell’attribuzione ad essi di compiti costituzionali»: cfr. E. Rossi, La democrazia interna nei partiti politici, in AIC, 2011.

([3]) Medesime considerazioni, mutatis mutandis, sono alla base della clamorosa inattuazione dell’art. 39 Cost. in materia sindacale.

([4]) Lo ha fatto autorevolmente V. Onida, chiedendosi se al nome dei partiti corrisponde ancora la stessa cosa cui si faceva riferimento cento anni fa, o se al contrario “quelli che oggi si chiamano partiti sono qualcosa di profondamente diverso da quelli che si chiamavano così ieri”; ne riferisce A. Barbera, Relazione di sintesi, in AIC, Partiti politici e società civile, Alessandria, 2009, il quale peraltro dà risposta inevitabilmente negativa.

([5]) Traggo la definizione nel testo da L. Mattina, I gruppi di interesse, Bologna, 2012, p. 13.

([6]) L. Mattina, cit., p. 15.

([7]) L. Mattina, cit., p. 15.

([8]) L. Mattina, cit., p. 84, il quale riprende la definizione di G.A. Almond e G.B. Powell, Comparative politics. A developmental approach, trad. it., Bologna, 1970, p. 119.

([9]) Sul piano giuspubblicistico, cfr. in termini generali A. Cossutta, Il finanziamento pubblico dei partiti, Roma, 1974, passim; R. Borrello, Finanziamento della politica e diritto pubblico: profili di teoria generale e caso francese, Milano, 1997, passim, nonché E. Melchionda, Il finanziamento della politica, Roma, 1997, passim.

([10]) Come ben illustrato nel Dossier di Documentazione “Finanziamento dei partiti: Note sul disegno di legge approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati (A.S. n. 3321)” a cura del Servizio Studi del Senato, Ufficio Ricerche sulle questioni istituzionali, sulla giustizia e sulla cultura, pp. 17-18, che fa riferimento alle annotazioni dei Collegi elettorali della Corte dei Conti contenute nell’ultimo documento trasmesso al Parlamento relativamente alle elezioni politiche del 5-6 aprile 2008, “un apposito collegio della Corte dei conti (composto di tre suoi magistrati estratti a sorte) esercita il controllo sui consuntivi delle spese sostenute e dei finanziamenti raccolti per le campagne elettorali, dai partiti, movimenti, liste e gruppi di candidati. Tramite tale collegio, la Corte esercita una funzione di controllo (che essa definisce assimilabile a quella svolta ex articolo 100 della Costituzione) sulla legittimità e regolarità dei conti, corredata in via eccezionale da una funzione sanzionatoria di carattere amministrativo. Esercita inoltre una funzione di referto al Parlamento. Le risultanze del controllo sono infatti trasmesse ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato, in un referto che è talora occasione per alcune riflessioni, da parte del collegio, circa il ‘rendimento’ della normativa e le sue problematiche applicative”: cfr. L. Foti, Modifiche alla legge sui rimborsi elettorali e dibattito sul finanziamento pubblico ai partiti, in AIC, 2012.

([11]) Secondo i Collegi elettorali della Corte dei Conti, nelle annotazioni contenute nell’ultimo documento trasmesso al Parlamento relativamente alle elezioni politiche del 5-6 aprile 2008, non ci sarebbe collegamento tra spesa elettorale e rimborso: «Manca nella disciplina in commento un criterio di calcolo volto ad abbinare il contributo finanziario statale al rimborso delle spese sostenute; criterio che meglio avrebbe aderito all’esito del referendum abrogativo del 1993 sul finanziamento ai partiti politici. La Corte ha più volte segnalato come la correlazione fra contributo statale finanziario statale e rimborso delle spese elettorali sia soltanto formale, dal momento che il diritto al contributo e la sua misura sono parametrati in proporzione ai voti conseguiti dalla singola formazione politica che abbia superato le soglie legali di preferenze espresse per il rinnovo del Senato e della Camera (articolo 9, commi 2 e 3, della legge n. 515 del 1993) e non alle spese effettivamente sostenute (e riconosciute regolari)».

([12]) F. Biondi, Corte Europea e finanziamento pubblico dei partiti politici: quando la soglia di accesso al contributo statale lede la parità di chances, in AIC, 2012.

([13]) Tale requisito, a sua volta, viene declinato, alternativamente, come necessità per lo Stato di tener conto del diverso peso elettorale di ciascun partito, onde non livellare il trattamento a prescindere dalla rappresentatività, ovvero, all’opposto, come necessità di una assoluta uguaglianza, onde non ostacolare la formazione di forze politiche nuove e il ricambio tra i partiti.

([14]) I riferimenti, anche nel prosieguo, sono tratti da F. Galgano, Delle associazioni non riconosciute e dei comitato, art. 36-49, in Comm. cod. civ. Scialoja-Branca, Bologna-Roma, 1967, pp. 161 ss.

([15]) Si tratta della legge federale del 1967, intitolata «Gesetz über die politischen Parteien», tutt’ora in vigore, modificata, da ultimo, nel 2011. Questa legge è stata emanata in attuazione dell’art. 21, primo comma, della Costituzione federale: «I partiti collaborano alla formazione della volontà politica del popolo. La loro fondazione è libera. Il loro ordinamento interno deve corrispondere ai principi fondamentali della democrazia. Devono rendere conto pubblicamente dell’origine dei loro mezzi finanziari» (traduzione a cura dell’Autore).

([16]) Non è possibile dilungarsi in questa sede sulle tormentate vicende connesse all’avvicendamento dei vari interventi normativi in tema di finanziamento pubblico ai partiti, e alle varie forme in cui di volta in volta è stata attuata, con una preoccupante escalation di voci di spesa; dalla cosiddetta legge Piccoli (n. 195/1974) sino al provvedimento riduttivo e contenitivo di cui alla legge n. 96 del 2012.

([17]) L’acronimo sta per Group d’Etats Contre la Corruption, organismo del Consiglio d’Europa deputato alla prevenzione e al contrasto della corruzione, che, nel corso della riunione plenaria svoltasi a Strasburgo il 20-23 marzo 2012, ha per l’appunto valutato gli impatti della alluvionale e frammentaria normativa domestica sui rimborsi per le spese elettorali. Sul punto, cfr., in particolare, il paragrafo n. 130 del Rapporto Greco: «the GET [the Greco Evaluation Team] recommends to initiate a legislative reform process that provides for (i) rules on the legal status of political parties; (ii) a clear definition of the financial and accounting reference period for election campaigns; (iii) transparency, control and sanctioning requirements concerning elections to the European Parliament which are comparable to those pertaining to other types of election; and (iv) a systematised, comprehensive and workable legal framework for the financing of political parties and candidates, including by considering the consolidation of the applicable rules within a single piece of legislation».

([18]) Infatti, la Camera dei Deputati, con comunicazione pubblicata sul proprio sito web, «ricorda, che la I Commissione della Camera sta esaminando una serie di proposte di legge in tema di disciplina dei partiti politici, in attuazione dell’art. 49 della Costituzione, alcune delle quali affrontano anche la materia del finanziamento della politica (A.C. 244 e abb.). Nella seduta del 9 maggio 2012 la Commissione ha adottato il testo unificato elaborato dal relatore che costituisce la base per il seguito della discussione».

([19]) Così, G.A. Almond e G.B. Powell Jr., Comparative Politics. A Developmental Approach, Boston, 1966 (trad. Italiana, Politica comparata, cit., p. 149), che riprendono la teoria della distinzione funzionale già avanzata da Max Weber.

([20]) L. Mattina, I gruppi di interesse, cit. p. 87.

([21]) Ancora, L. Mattina, op. cit., pp. 87-88.

([22]) L. Mattina, op. cit., p. 111.

 

La relazione è stata presentata dal Prof. Gregorio Gitti al seminario in commemorazione del Prof. Francesco Galgano.

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